My OperaFEDERALISME BAGI INDONESIA: MASIH PANTASKAH
Tuesday, January 8, 2008 10:23:10 AM
oleh: Johanes B. K. Soro, STFK Ledalero
I. Pengantar
Salah satu gagasan fenomenal yang pernah mencuat pada fase awal masa reformasi Indonesia adalah isu seputar pembentukan negara Indonesia Federal. Berbagai argumentasi dilontarkan dan debat publik digelar menyikapi topik yang sempat menjajaki top rating pembahasan agenda reformasi saat itu. Federalisme bagi negara Indonesia pada hakekatnya merupakan sebuah alternatif pemikiran yang muncul sebagai reaksi terhadap sentralisasi kekuasaan pemerintahan Orde Baru. Isu federalisme lahir dari akumulasi kejenuhan rakyat di daerah atas status quo pemerintahan sentralistik yang tidak mempedulikan praxis keadilan dan perimbangan kekuasaan antara pusat dan daerah. Isu ini menguat dalam bentuknya yang paling radikal yakni pemisahan diri Timor Timur dari Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), pergolakan kemerdekaan di Papua, Maluku dan Aceh pada awal masa reformasi.
Mengapa mesti Indonesia federal? Atau sekurang-kurangnya mengapa harus ada ide yang menentang kemapanan bentuk kesatuan republik ini? Adakah yang salah dari praktek pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia? Di atas telah dikemukakan sepintas beberapa alasan yang mensinyalir kemunculan gagasan federalisme bagi Indonesia. Namun yang perlu ditandaskan adalah bahwa federalisme bukanlah persoalan sentimental semata. Gagasan federalisme tidak terlalu tepat untuk divonis sebagai buah ketidakpuasan “anak-anak daerah” atas cara kerja dan bagi hasil pemerintah pusat. Mengkategorikan gagasan ini sebagai ekspresi ketidakpuasan “anak-anak daerah” hanya melumpuhkan prospek federalisme itu sendiri. Bagaimana pun juga federalisme merupakan sebuah visi alternatif bagi perjalanan masa depan Indonesia. Dan, pertanyaan yang coba dikaji dalam paper mini ini adalah relevankah gagasan alternatif ini bagi republik Indonesia saat ini?
Dalam kajian ini, penulis bergelut dengan pemikiran mendiang Y. B. Mangunwijaya; seorang budayawan, novelis, penulis, pemikir sekaligus rohaniawan katolik. Mungkin terasa aneh, mengapa bukan ide filsuf sekelas Rousseau, Thomas Hobbes atau Plato yang diambil sebagai rujukan penulisan paper ilmiah ini malah seorang romo Mangun? Alasannya bukan saja karena pemikiran romo Mangun jauh lebih simple dibandingkan filsuf-filsuf barat, tetapi lebih jauh dari itu telaah atas sistem sosial politik juga bisa didapatkan dari pemikiran lokal para pemikir lokal-pribumi yang bernuansa mondial. Mengambil dan mengupas pemikiran lokal tidak selalu dapat dikategorikan rendah. Justru di tengah arus postmodern seperti ini, orientasi pemikiran yang berkiblat “balik haluan” mestinya mendapat apresiasi yang pantas. Sekali lagi yang lokal; yang pribumi tidak selalu bernilai rendah. Bisa saja mungkin yang lokal dan yang pribumi itu jauh lebih “menyapa”. Yah bisa jadi! Karena biasanya yang lokal dan yang pribumi itu lebih dekat. Dan, menurut hukum kedekatan; semakin dekat dan akrab itu semakin dikenal, dipahami bahkan dicintai.
II. Mengkaji Prospek Federalisme Bagi Indonesia
2.1 Federalisme Dalam Sejarah Republik Indonesia
Federalisme pada dasarnya merupakan suatu paham atau prinsip yang menganjurkan pembagian negara atas bagian-bagian yang berotonomi penuh mengenai urusan dalam negeri atau wilayah otonominya. Negara yang berbentuk federal memiliki beberapa negara bagian, yang mana negara-negara bagian ini berdiri sendiri (otonom) untuk urusan dalam negeri, sedangkan urusan luar negeri diatur oleh pemerintah pusat. Ada tiga jenis federalisme. Pertama, negara dengan sistem federal murni yang dengan tegas merumuskan negaranya sebagai federal. Kedua, negara dengan bentuk federal arrangement, yang tidak memaklumkan diri sebagai federal tetapi di dalam sistem pemerintahaannya, otonomi daerah sebegitu kuatnya sehingga dekat kepada sistem federal. Ketiga, bentuk negara dan pemerintahan yang disebut sebagai associated states. Negaranya sudah jadi tetapi untuk hidup secara terpisah dianggap sulit karena itu membentuk asosiasi dengan suatu negara induk yang memiliki wewenang federatif.
Kenyataannya, wacana federalisme bukan sesuatu yang baru dalam kancah perpolitikan negara Indonesia. Bentuk negara federal pernah dipraktekkan sebagai bentuk resmi negara ini dengan nama Republik Indonesia Serikat (RIS). Bahkan jauh sebelum itu, sistem federal pernah diterapkan di Indonesia (tempo itu masih dikenal sebagai Hindia Belanda) pada masa singkat British Interregnum tahun 1811-1816. Saat itu, Hindia Belanda dibagi menjadi empat bagian besar. Pertama, Jawa dan taklukannya (Java and its dependencies). Kedua, Fort Marlborough (bengkulu) and dependencies. Ketiga, pulau Penang and dependencies. Keempat, The mollucas (maluku). Meski kenyataan menunjukkan bahwa masa berlaku negara federal Indonesia begitu singkat, tapi sekurang-kurangnya ada bukti yang menunjukkan bahwa sistem negara federal di Indonesia bukan sesuatu yang mengada-ada.
Sejarah negeri ini pasca kemerdekaan 17 agustus 1945 telah melewati tiga periode besar yaitu: Orde Lama alias masa Demokrasi Terpimpin (5 Juli 1959-11 Maret 1966), Orde Baru (11 Maret 1966-21 Mei 1998) dan Orde reformasi (21 Mei 1998- sekarang). Jika dalam dua orde pertama, wacana federalisme tidak muncul ke permukaan, maka dalam orde reformasi ini mulai terdengar aspirasi mengenai negara federal. Gagasan negara serikat umumnya dipicu oleh sentralisasi pemerintahan yang dianggap over protective dengan aneka hasil kesenjangan yang ditimbulkannya entah di bidang ekonomi, politik, hukum dan tata pemerintahan. Sebagai misal, sebagaimana yang terjadi dalam bentuk economic inequality; propinsi Papua hanya mendapat empat persen dari seluruh hasil pengolahan sumber daya lokalnya. Kalimantan Timur hanya mengkonsumsi satu persen dan Aceh setengah persen dari seluruh penghasilan daerah.
2.3 Meramalkan Bentuk Federalisme Yang Cocok Bagi Indonesia-Prediksi Romo Mangun Bagi Masa Depan Indonesia
Salah satu usulan kontroversial romo Mangun menghadapi aneka persoalan krusial yang membelit negeri ini adalah membentuk Republik Indonesia Serikat. Menurutnya, ini merupakan sebuah keharusan demi menyelamatkan nasib tragis bangsa ini. Targetnya adalah RIS berdiri paling lambat pada tahun 2045. Sistem negara federal diyakininya sebagai sistem kenegaraan yang paling solutif menjamin ketunggalan negeri yang secara demokratis bhinnekka. Hematnya, dibutuhkan sebuah susunan beragam namun satu. “Justru demi ke-TUNGGAL-an RI itulah ke-BHINNEKA-an federal dalam abad ke-21 harus dibentuk.” Dengan ini ia mendefinisikan konsep negara federal sebagai bhinneka tunggal ika. Ada suatu unity dalam diversity bukannya uniformity (keseragaman) dari diversity.
Negara federal seperti tersebut di atas merupakan sebuah jelmaan dari kearifan lex agendi lex essendi. Hukum berbuat merupakan hukum keberadaan. Artinya, kalau keadaan dan situasi negeri ini pluriform, jamak, multikultur dan multidimensional demikian juga semestinya keberadaan negaranya. Negara Indonesia mestinya juga terdiri dari beberapa wilayah otonom yang independen tapi termaktub dalam suatu kesatuan. Ada independensi dalam dependensi. Ada kesatuan dalam kejamakan. Ada yang tunggal dari keragaman -sebagaimana prinsip kesatuan tidak selalu berasal dari sesuatu yang tunggal tetapi memiliki elemen-elemen beragam yang dipersatukan.- Dengan ini mau dikatakan bahwa bentuk negara federal adalah satu-satunya bentuk yang paling tepat mengakomodir aneka keragaman yang dimiliki oleh negara ini. Sistem federal merupakan sistem yang paling cocok membahasakan situasi riil negeri ini. Bahwasanya Indonesia adalah sebuah negara kesatuan dari beberapa negara berbeda. Dalam sistem unitaris memang perbedaan itu ada. Hanya saja sangat disayangkan bahwa sistem unitaris terlalu menyeragamkan perbedaan yang ada. Setiap perbedaan tidak diberi keleluasaan untuk menampilkan diri secara wajar dan otonom. Perbedaan malah berpeluang untuk ditafsir sebagai potensi laten yang dapat membahayakan stabilitas kepentingan negara Repblik Indonesia. Hal ini coba dibendung dengan penyeragaman ideologi misalnya melalu kursus kilat penataran P4.
Syarat mutlak dari RIS yang dicita-citakan adalah suatu UUD yang berfalsafah negara dan berhukum dasar seturut maksud asli para pendiri RI ( the founding fathers) yang antara lain terekspresi dalam mukadimah UUD’45. Dalam mukadimah tersebut dijelaskan alasan eksistensial (raison d’ etre) mengapa RI didirikan, yakni solidaritas kepada dan niat mengangkat kaum dina-lemah-miskin yang tertindas oleh semua bentuk eksploitasi manusia (exploitation de l’homme par l’homme) dari bangsa mana pun tak terkecuali bangsa sendiri. Romo Mangun pada kenyataannya menyangsikan terciptanya suatu kedamaian efektif oleh suatu sistem sentralistik. Sentralistik hanya akan menciptakan suatu sistem ditaktorial pemerintahan keji, di mana setiap aset daerah, kekayaan potensial daerah dikuasai dan diperuntukkan bagi kepentingan pusat. Dalam pemerintahan sentalistik yang ada adalah sistem up bottom di mana setiap kebijakan daerah selalu dikerjakan atas “petunjuk bapak”. Semboyan kesatuan dan persatuan yang diusung oleh pemerintahan Republik Kesatuan merupakan kedok yang menyembunyikan ketamakan untuk mengkonsumsi variasi sumber daerah. Politik represi atas nama persatuan justru akan menumbuhkembangkan perlawanan lokal dan membakar separatisme. Dengan sistem baru republik Indonesia serikat ini diharapkan juga dapat meredam kemaksiatan yang datang dari nafsu manipulasi kekuasaan sentral dari pusat.
Menurutnya, negara RIS yang akan datang harus disusun sedemikian rupa sehingga: keluar; terhadap dunia internasional merupakan negara yang satu tunggal dan integral, Ke dalam; dikembangkan (secara bertahap sistematis) kebhinnekaan dalam wujud-wujud otonomi yang seluas-luasnya atau sempurna, yang disesuaikan dengan dinamika kehidupan secara nasional mau pun daerah-daerah bagiannya dalam bidang politik, ekonomi, sosial dan budaya. Hal penting sistem federasi model ini, negara bagian tidak dapat berbuat seenaknya saja. Ada kerangka aturan yang menjamin dan mengatur stabilitas dan aktivitas politik pemerintahan negara bagian. Jelas mengenai kebijakan politik luar negeri dan pertahanan serta perkara yang membutuhkan koordinasi nasional-internasional selalu disentralisasi. Demikian juga kebhinnekaan otonomi ekonomi (kekayaan alam, potensi keahlian, informasi, dsb.), sosial dan kultural tidak akan dibuat begitu individualis sampai menggoncang penghayatan satu nasib dan ketunggalan bangsa. Dalam hal ini yang diupayakan suatu bentuk pemerintahan yang tidak mengandalkan kekuatan dari atas (top down) tapi mengandalkan inisiatif dari bawah alias bottom up. Bukan keterpaduan sentralistis yang datang melulu dari atas atau pusat melainkan keterpaduan yang datang dari kedua-duanya. Demikianlah suatu sistem saling mengontrol; check and balance antara pusat dan daerah tercipta secara simultan tanpa ada over protecting satu terhadap yang lainnya.
III. Masih Pantaskah Federalime Bagi Republik Indonesia; Sebuah Tinjauan Kritis Atas Gagasan Alternative Federalisme
Bukanlah sebuah kebetulan diskursus mengenai bentuk negara semakin marak diperbincangkan di masa reformasi ini. Reformasi merupakan suatu masa liberatif dan transparatif yang tepat untuk mengkaji ulang berbagai tatanan politik dalam negeri. Pada kesempatan ini, berbagai isu tentang tata kepemerintahan bisa saja muncul dan perlu diperdebatkan untuk mendapat afirmasi “ya” atau “tidak”. Ada suatu ruang terbuka bagi publik untuk mengkaji horizon politik praktis berbasis pada apa yang dinamakan sebuah “politik metafisik” ala John Rawls, yaitu sebuah pengandaian tentang nilai universal dan hakikat kemanusiaan sebagai inti pemerdekaan. Artinya, pembicaraan faktual seputar negara federalisme hanya muncul ketika ada ruang keterbukaan dan kebebasan yang menjamin.
Dalam perjalanan sejarah republik Indonesia, proyek negara kesatuan ternyata mengalami berbagai distorsi. Timbul berbagai keserampangan dan kegamangan dalam praktek politik. Negara kesatuan telah terbukti memperkokoh sistem represi dari suatu kepemerintahan otoriter Orde Baru. Sistem sentralistik yang dipraktekkan menimbulkan sekian banyak problem kesenjangan yang mengindikasikan adanya ketidakadilan, permainan kekuasaan dan segenap kebusukan praktek KKN. Dalam hal inilah, wacana federalisme muncul sebagai sebuah tawaran alternatif yang kiranya dapat membangun republik ini ke arah yang lebih baik di masa mendatang.
Memang diakui bahwa gagasan federalisme memiliki sederetan amanat luhur demi meningkatkan kemaslahatan hidup masyarakat secara adil dan merata. Model RIS yang diusulkan romo Mangun mempunyai tujuan mulia demi pemekaran potensi jutaan manusia di daerah, pemerataan pembangunan dan penciptaan korps ke dalam secara lebih kuat. Federalisme juga merupakan suatu bentuk yang paling representatif menggambarkan situasi riil negeri ini yang terdiri dari keragaman suku, agama dan ras. Dalamnya, setiap perbedaan diakui dan dihormati bukannya dicekok lantas dibantai. Prinsipnya, RIS membawa konsekuensi signifikan untuk membangun tata kepemerintahan yang tidak saja adil secara struktural tapi juga secara praktis. RIS dipercaya dapat mengeliminir bentuk-bentuk penindasan dan peng-garong-an (pencurian) aset-aset daerah yang potensial demi kepentingan “perut” pusat. Hanya saja di sini timbul masalah soal jalan yang mesti ditempuh demi membentuk suatu pemerintahan Republik Federal Indonesia. Karena, langkah pertama yang mesti ditempuh adalah dengan membubarkan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Langkah kedua adalah memberi keleluasaan bagi daerah-daerah untuk menyatakan kemerdekaannya kemudian membentuk negara atau wilayah pemerintahan independen yang baru dan terakhir, berkonsensus untuk membentuk suatu negara federal. Pertanyaan untuk hal ini, mungkinkah ini semua terjadi secara damai? Kalau pun mungkin, berapa besar budget yang dibutuhkan untuk merealisasikan semua maksud di atas?
Selain itu, perlu juga dipertimbangkan di sini adalah adanya kemungkinan terciptanya suatu kesenjangan baru antarnegara bagian. Pasalnya, setiap daerah tidak memiliki potensi dan sumber daya yang merata, sama dan memadai. Ada daerah kaya-potensi dan ada juga daerah miskin. Memberi wewenang yang sama terhadap masing-masing negara bagian tidak niscaya akan menghasilkan kemakmuran yang sama bagi tiap daerah. Sebaliknya, memberi apresiasi yang sama bagi daerah untuk mengembangkan diri justru akan memperjelas perbedaan tingkat kemakmuran. Bisa jadi oleh karena perbedaan yang mencolok ini timbullah perselisihan dan semangat ekspansif-eksploratif dari suatu negara otonom yang lebih kaya terhadap negara bagian lain yang miskin. Di sini memungkinkan juga timbulnya “gap” relasi antarnegara bagian.
Dikatakan bahwa dengan sistem baru (Republik Indonesia Serikat), segala bentuk kemaksiatan pusat atas daerah tereliminir. Daerah tidak lagi bergantung penuh pada “petuah-petuah” yang datang dari pemerintahan pusat. Akan ada suatu cross check and balance pusat dan daerah yang memungkinkan tereliminirnya permainan kekuasaan yang sarat KKN. Negara federal memungkinkan keseimbangan kekuasaan yang dengannya otoritas suatu pemerintah tunggal-mutlak tidak ada tempatnya. Namun yang perlu diwanti-wanti tentang hal ini adalah jangan sampai penciptaan negara-negara baru hanya akan melahirkan sejumlah “bos-bos baru” di daerah. Bisa saja terjadi.
Jikalau demikian, apa yang perlu dibuat dan solusi apa yang kiranya tepat untuk mengatasi kerawanan ini? Sudah pasti bahwa model pertama dan ketiga (lihat pembahasan pada alinea 2.1) yaitu bentuk federasi yang murni federal serta yang terdiri dari the associated states tidak memungkinkan bagi format negara ini. Alasannya seperti yang dikemukakan sebelumnya, kedua model ini dikuatirkan menimbulkan kesenjangan dan kesulitan baru bagi bangsa dan negara ini. Membentuk negara federasi murni bagi Indonesia dikuatirkan dapat memicu sengaketa dan keributan baru. Membentuk sebuah united states bagi Indonesia bukan pekerjaan mudah yang tidak berurusan dengan korban materi bahkan nyawa. Malah sebaliknya pembentukkan itu mengandaikan kesediaan untuk rela berkorban. Persoalannya adalah mampukah kita? Karena itu yang mungkin suitable adalah bentuk negara dengan sistem federal arrangement alias yang memberikan otonomi penuh kepada masing-masing wilayah bagian. Entah itu harus diproklamirkan dahulu suatu sistem federasi ataukah cukup dengan pemberian label otonomi penuh bagi semua daerah bukanlah persoalan yang penting. Hal terpenting adalah adanya otonomi yang luas dan penuh. Masing-masing daerah harus diberi kewenangan luas untuk mengatur dan mempotensikan daerahnya sendiri. Mesti ada pengaturan desentralisasi kekuasaan di mana kekuatan pusat tidak dapat semau gue bertindak demikian juga pemerintah daerah tidak bisa seenaknya saja menjalankan kebijakan-kebijakan internnya.
Dalam pada itu pemerintahan daerah tidak bergerak sendiri; tetapi tetap mendapat persetujuan dan bantuan dari pemerintah pusat. Bukan petuah, petunjuk dan perintah pusat yang mengatur tetapi suatu koordinasi yang kompak antara pusat dan daerah. Dengan ini menjadi jelas bahwa yang dibutuhkan sekarang bukannya soal format negara yang mesti federal atau mesti kesatuan tapi soal bagaimana setiap perbedaan dan keunikan diakomodir demi pembangunan yang merata dan tepat sasar. Entah itu federasi, entah itu kesatuan, yang penting ada otonomi penuh, sempurna dan hidup yang diberikan pada masing-masing daerah untuk mengatur kebijakannya ke dalam mau pun ke luar.
IV. Penutup
Ruang kebebasan yang dihembuskan oleh semangat reformasi pada kenyataannya memunculkan aneka pemikiran kaji ulang terhadap setiap elemen tata kepemerintahan nasional. Salah satunya yang menghangat adalah diskursus menyangkut format negara Republik Indonesia. Entahkah federal ataukah tetap bertahan sebagai negara Kesatuan, demikianlah diskursus itu menggambarkan sebuah keprihatinan sekaligus upaya pencarian solusi bagi perjalanan republik ini ke depan. Kalau romo Mangun getol meneriakkan bahkan meramalkan terbentuknya suatu sistem federasi bagi republik ini, maka persoalan yang sebenarnya yang mau diangkat adalah soal otonomitas daerah dan desentralisasi kekuasaan. Hal terpenting adalah adanya otonomi penuh, sempurna dan hidup bagi setiap daerah untuk memekarkan bahkan mengambil kebijakan demi kepentingan dan kemakmurannya. Karena itu, otonomi daerah merupakan suatu kewajiban bagi pemerintahan republik ini sekarang ini. Republik Indonesia Serikat bukanlah suatu kebutuhan yang mendesak. Namun bisa jadi otonomi penuh yang diterapkan negara ini merupakan indikasi adanya sistem kepemerintahan federal bagi republik ini.
KEPUSTAKAAN
Field Enterprises, Inc. The World Book Encyclopedia. Chicago: Merchandise Mart
Plaza
Mangunwijaya, Y. B. Menuju Republik Indonesia Serikat. Jakarta: Gramedia, 1999.
-------------------------. Menuju Indonesia Serba Baru. Jakarta: Gramedia, 1998.
Nasution, A. B. (comp.). Federalisme Untuk Indonesia. Jakarta: Kompas, 1999.
Rawls, John. “Justice as Fairness: Political not Metaphysical” dalam Collected Papers. Cambridge: Harvard University, 1999
Schiller, Arthur. The Formation of Federal Indonesia 1945-1949. London: The Hague, 1955.
I. Pengantar
Salah satu gagasan fenomenal yang pernah mencuat pada fase awal masa reformasi Indonesia adalah isu seputar pembentukan negara Indonesia Federal. Berbagai argumentasi dilontarkan dan debat publik digelar menyikapi topik yang sempat menjajaki top rating pembahasan agenda reformasi saat itu. Federalisme bagi negara Indonesia pada hakekatnya merupakan sebuah alternatif pemikiran yang muncul sebagai reaksi terhadap sentralisasi kekuasaan pemerintahan Orde Baru. Isu federalisme lahir dari akumulasi kejenuhan rakyat di daerah atas status quo pemerintahan sentralistik yang tidak mempedulikan praxis keadilan dan perimbangan kekuasaan antara pusat dan daerah. Isu ini menguat dalam bentuknya yang paling radikal yakni pemisahan diri Timor Timur dari Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), pergolakan kemerdekaan di Papua, Maluku dan Aceh pada awal masa reformasi.
Mengapa mesti Indonesia federal? Atau sekurang-kurangnya mengapa harus ada ide yang menentang kemapanan bentuk kesatuan republik ini? Adakah yang salah dari praktek pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia? Di atas telah dikemukakan sepintas beberapa alasan yang mensinyalir kemunculan gagasan federalisme bagi Indonesia. Namun yang perlu ditandaskan adalah bahwa federalisme bukanlah persoalan sentimental semata. Gagasan federalisme tidak terlalu tepat untuk divonis sebagai buah ketidakpuasan “anak-anak daerah” atas cara kerja dan bagi hasil pemerintah pusat. Mengkategorikan gagasan ini sebagai ekspresi ketidakpuasan “anak-anak daerah” hanya melumpuhkan prospek federalisme itu sendiri. Bagaimana pun juga federalisme merupakan sebuah visi alternatif bagi perjalanan masa depan Indonesia. Dan, pertanyaan yang coba dikaji dalam paper mini ini adalah relevankah gagasan alternatif ini bagi republik Indonesia saat ini?
Dalam kajian ini, penulis bergelut dengan pemikiran mendiang Y. B. Mangunwijaya; seorang budayawan, novelis, penulis, pemikir sekaligus rohaniawan katolik. Mungkin terasa aneh, mengapa bukan ide filsuf sekelas Rousseau, Thomas Hobbes atau Plato yang diambil sebagai rujukan penulisan paper ilmiah ini malah seorang romo Mangun? Alasannya bukan saja karena pemikiran romo Mangun jauh lebih simple dibandingkan filsuf-filsuf barat, tetapi lebih jauh dari itu telaah atas sistem sosial politik juga bisa didapatkan dari pemikiran lokal para pemikir lokal-pribumi yang bernuansa mondial. Mengambil dan mengupas pemikiran lokal tidak selalu dapat dikategorikan rendah. Justru di tengah arus postmodern seperti ini, orientasi pemikiran yang berkiblat “balik haluan” mestinya mendapat apresiasi yang pantas. Sekali lagi yang lokal; yang pribumi tidak selalu bernilai rendah. Bisa saja mungkin yang lokal dan yang pribumi itu jauh lebih “menyapa”. Yah bisa jadi! Karena biasanya yang lokal dan yang pribumi itu lebih dekat. Dan, menurut hukum kedekatan; semakin dekat dan akrab itu semakin dikenal, dipahami bahkan dicintai.
II. Mengkaji Prospek Federalisme Bagi Indonesia
2.1 Federalisme Dalam Sejarah Republik Indonesia
Federalisme pada dasarnya merupakan suatu paham atau prinsip yang menganjurkan pembagian negara atas bagian-bagian yang berotonomi penuh mengenai urusan dalam negeri atau wilayah otonominya. Negara yang berbentuk federal memiliki beberapa negara bagian, yang mana negara-negara bagian ini berdiri sendiri (otonom) untuk urusan dalam negeri, sedangkan urusan luar negeri diatur oleh pemerintah pusat. Ada tiga jenis federalisme. Pertama, negara dengan sistem federal murni yang dengan tegas merumuskan negaranya sebagai federal. Kedua, negara dengan bentuk federal arrangement, yang tidak memaklumkan diri sebagai federal tetapi di dalam sistem pemerintahaannya, otonomi daerah sebegitu kuatnya sehingga dekat kepada sistem federal. Ketiga, bentuk negara dan pemerintahan yang disebut sebagai associated states. Negaranya sudah jadi tetapi untuk hidup secara terpisah dianggap sulit karena itu membentuk asosiasi dengan suatu negara induk yang memiliki wewenang federatif.
Kenyataannya, wacana federalisme bukan sesuatu yang baru dalam kancah perpolitikan negara Indonesia. Bentuk negara federal pernah dipraktekkan sebagai bentuk resmi negara ini dengan nama Republik Indonesia Serikat (RIS). Bahkan jauh sebelum itu, sistem federal pernah diterapkan di Indonesia (tempo itu masih dikenal sebagai Hindia Belanda) pada masa singkat British Interregnum tahun 1811-1816. Saat itu, Hindia Belanda dibagi menjadi empat bagian besar. Pertama, Jawa dan taklukannya (Java and its dependencies). Kedua, Fort Marlborough (bengkulu) and dependencies. Ketiga, pulau Penang and dependencies. Keempat, The mollucas (maluku). Meski kenyataan menunjukkan bahwa masa berlaku negara federal Indonesia begitu singkat, tapi sekurang-kurangnya ada bukti yang menunjukkan bahwa sistem negara federal di Indonesia bukan sesuatu yang mengada-ada.
Sejarah negeri ini pasca kemerdekaan 17 agustus 1945 telah melewati tiga periode besar yaitu: Orde Lama alias masa Demokrasi Terpimpin (5 Juli 1959-11 Maret 1966), Orde Baru (11 Maret 1966-21 Mei 1998) dan Orde reformasi (21 Mei 1998- sekarang). Jika dalam dua orde pertama, wacana federalisme tidak muncul ke permukaan, maka dalam orde reformasi ini mulai terdengar aspirasi mengenai negara federal. Gagasan negara serikat umumnya dipicu oleh sentralisasi pemerintahan yang dianggap over protective dengan aneka hasil kesenjangan yang ditimbulkannya entah di bidang ekonomi, politik, hukum dan tata pemerintahan. Sebagai misal, sebagaimana yang terjadi dalam bentuk economic inequality; propinsi Papua hanya mendapat empat persen dari seluruh hasil pengolahan sumber daya lokalnya. Kalimantan Timur hanya mengkonsumsi satu persen dan Aceh setengah persen dari seluruh penghasilan daerah.
2.3 Meramalkan Bentuk Federalisme Yang Cocok Bagi Indonesia-Prediksi Romo Mangun Bagi Masa Depan Indonesia
Salah satu usulan kontroversial romo Mangun menghadapi aneka persoalan krusial yang membelit negeri ini adalah membentuk Republik Indonesia Serikat. Menurutnya, ini merupakan sebuah keharusan demi menyelamatkan nasib tragis bangsa ini. Targetnya adalah RIS berdiri paling lambat pada tahun 2045. Sistem negara federal diyakininya sebagai sistem kenegaraan yang paling solutif menjamin ketunggalan negeri yang secara demokratis bhinnekka. Hematnya, dibutuhkan sebuah susunan beragam namun satu. “Justru demi ke-TUNGGAL-an RI itulah ke-BHINNEKA-an federal dalam abad ke-21 harus dibentuk.” Dengan ini ia mendefinisikan konsep negara federal sebagai bhinneka tunggal ika. Ada suatu unity dalam diversity bukannya uniformity (keseragaman) dari diversity.
Negara federal seperti tersebut di atas merupakan sebuah jelmaan dari kearifan lex agendi lex essendi. Hukum berbuat merupakan hukum keberadaan. Artinya, kalau keadaan dan situasi negeri ini pluriform, jamak, multikultur dan multidimensional demikian juga semestinya keberadaan negaranya. Negara Indonesia mestinya juga terdiri dari beberapa wilayah otonom yang independen tapi termaktub dalam suatu kesatuan. Ada independensi dalam dependensi. Ada kesatuan dalam kejamakan. Ada yang tunggal dari keragaman -sebagaimana prinsip kesatuan tidak selalu berasal dari sesuatu yang tunggal tetapi memiliki elemen-elemen beragam yang dipersatukan.- Dengan ini mau dikatakan bahwa bentuk negara federal adalah satu-satunya bentuk yang paling tepat mengakomodir aneka keragaman yang dimiliki oleh negara ini. Sistem federal merupakan sistem yang paling cocok membahasakan situasi riil negeri ini. Bahwasanya Indonesia adalah sebuah negara kesatuan dari beberapa negara berbeda. Dalam sistem unitaris memang perbedaan itu ada. Hanya saja sangat disayangkan bahwa sistem unitaris terlalu menyeragamkan perbedaan yang ada. Setiap perbedaan tidak diberi keleluasaan untuk menampilkan diri secara wajar dan otonom. Perbedaan malah berpeluang untuk ditafsir sebagai potensi laten yang dapat membahayakan stabilitas kepentingan negara Repblik Indonesia. Hal ini coba dibendung dengan penyeragaman ideologi misalnya melalu kursus kilat penataran P4.
Syarat mutlak dari RIS yang dicita-citakan adalah suatu UUD yang berfalsafah negara dan berhukum dasar seturut maksud asli para pendiri RI ( the founding fathers) yang antara lain terekspresi dalam mukadimah UUD’45. Dalam mukadimah tersebut dijelaskan alasan eksistensial (raison d’ etre) mengapa RI didirikan, yakni solidaritas kepada dan niat mengangkat kaum dina-lemah-miskin yang tertindas oleh semua bentuk eksploitasi manusia (exploitation de l’homme par l’homme) dari bangsa mana pun tak terkecuali bangsa sendiri. Romo Mangun pada kenyataannya menyangsikan terciptanya suatu kedamaian efektif oleh suatu sistem sentralistik. Sentralistik hanya akan menciptakan suatu sistem ditaktorial pemerintahan keji, di mana setiap aset daerah, kekayaan potensial daerah dikuasai dan diperuntukkan bagi kepentingan pusat. Dalam pemerintahan sentalistik yang ada adalah sistem up bottom di mana setiap kebijakan daerah selalu dikerjakan atas “petunjuk bapak”. Semboyan kesatuan dan persatuan yang diusung oleh pemerintahan Republik Kesatuan merupakan kedok yang menyembunyikan ketamakan untuk mengkonsumsi variasi sumber daerah. Politik represi atas nama persatuan justru akan menumbuhkembangkan perlawanan lokal dan membakar separatisme. Dengan sistem baru republik Indonesia serikat ini diharapkan juga dapat meredam kemaksiatan yang datang dari nafsu manipulasi kekuasaan sentral dari pusat.
Menurutnya, negara RIS yang akan datang harus disusun sedemikian rupa sehingga: keluar; terhadap dunia internasional merupakan negara yang satu tunggal dan integral, Ke dalam; dikembangkan (secara bertahap sistematis) kebhinnekaan dalam wujud-wujud otonomi yang seluas-luasnya atau sempurna, yang disesuaikan dengan dinamika kehidupan secara nasional mau pun daerah-daerah bagiannya dalam bidang politik, ekonomi, sosial dan budaya. Hal penting sistem federasi model ini, negara bagian tidak dapat berbuat seenaknya saja. Ada kerangka aturan yang menjamin dan mengatur stabilitas dan aktivitas politik pemerintahan negara bagian. Jelas mengenai kebijakan politik luar negeri dan pertahanan serta perkara yang membutuhkan koordinasi nasional-internasional selalu disentralisasi. Demikian juga kebhinnekaan otonomi ekonomi (kekayaan alam, potensi keahlian, informasi, dsb.), sosial dan kultural tidak akan dibuat begitu individualis sampai menggoncang penghayatan satu nasib dan ketunggalan bangsa. Dalam hal ini yang diupayakan suatu bentuk pemerintahan yang tidak mengandalkan kekuatan dari atas (top down) tapi mengandalkan inisiatif dari bawah alias bottom up. Bukan keterpaduan sentralistis yang datang melulu dari atas atau pusat melainkan keterpaduan yang datang dari kedua-duanya. Demikianlah suatu sistem saling mengontrol; check and balance antara pusat dan daerah tercipta secara simultan tanpa ada over protecting satu terhadap yang lainnya.
III. Masih Pantaskah Federalime Bagi Republik Indonesia; Sebuah Tinjauan Kritis Atas Gagasan Alternative Federalisme
Bukanlah sebuah kebetulan diskursus mengenai bentuk negara semakin marak diperbincangkan di masa reformasi ini. Reformasi merupakan suatu masa liberatif dan transparatif yang tepat untuk mengkaji ulang berbagai tatanan politik dalam negeri. Pada kesempatan ini, berbagai isu tentang tata kepemerintahan bisa saja muncul dan perlu diperdebatkan untuk mendapat afirmasi “ya” atau “tidak”. Ada suatu ruang terbuka bagi publik untuk mengkaji horizon politik praktis berbasis pada apa yang dinamakan sebuah “politik metafisik” ala John Rawls, yaitu sebuah pengandaian tentang nilai universal dan hakikat kemanusiaan sebagai inti pemerdekaan. Artinya, pembicaraan faktual seputar negara federalisme hanya muncul ketika ada ruang keterbukaan dan kebebasan yang menjamin.
Dalam perjalanan sejarah republik Indonesia, proyek negara kesatuan ternyata mengalami berbagai distorsi. Timbul berbagai keserampangan dan kegamangan dalam praktek politik. Negara kesatuan telah terbukti memperkokoh sistem represi dari suatu kepemerintahan otoriter Orde Baru. Sistem sentralistik yang dipraktekkan menimbulkan sekian banyak problem kesenjangan yang mengindikasikan adanya ketidakadilan, permainan kekuasaan dan segenap kebusukan praktek KKN. Dalam hal inilah, wacana federalisme muncul sebagai sebuah tawaran alternatif yang kiranya dapat membangun republik ini ke arah yang lebih baik di masa mendatang.
Memang diakui bahwa gagasan federalisme memiliki sederetan amanat luhur demi meningkatkan kemaslahatan hidup masyarakat secara adil dan merata. Model RIS yang diusulkan romo Mangun mempunyai tujuan mulia demi pemekaran potensi jutaan manusia di daerah, pemerataan pembangunan dan penciptaan korps ke dalam secara lebih kuat. Federalisme juga merupakan suatu bentuk yang paling representatif menggambarkan situasi riil negeri ini yang terdiri dari keragaman suku, agama dan ras. Dalamnya, setiap perbedaan diakui dan dihormati bukannya dicekok lantas dibantai. Prinsipnya, RIS membawa konsekuensi signifikan untuk membangun tata kepemerintahan yang tidak saja adil secara struktural tapi juga secara praktis. RIS dipercaya dapat mengeliminir bentuk-bentuk penindasan dan peng-garong-an (pencurian) aset-aset daerah yang potensial demi kepentingan “perut” pusat. Hanya saja di sini timbul masalah soal jalan yang mesti ditempuh demi membentuk suatu pemerintahan Republik Federal Indonesia. Karena, langkah pertama yang mesti ditempuh adalah dengan membubarkan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Langkah kedua adalah memberi keleluasaan bagi daerah-daerah untuk menyatakan kemerdekaannya kemudian membentuk negara atau wilayah pemerintahan independen yang baru dan terakhir, berkonsensus untuk membentuk suatu negara federal. Pertanyaan untuk hal ini, mungkinkah ini semua terjadi secara damai? Kalau pun mungkin, berapa besar budget yang dibutuhkan untuk merealisasikan semua maksud di atas?
Selain itu, perlu juga dipertimbangkan di sini adalah adanya kemungkinan terciptanya suatu kesenjangan baru antarnegara bagian. Pasalnya, setiap daerah tidak memiliki potensi dan sumber daya yang merata, sama dan memadai. Ada daerah kaya-potensi dan ada juga daerah miskin. Memberi wewenang yang sama terhadap masing-masing negara bagian tidak niscaya akan menghasilkan kemakmuran yang sama bagi tiap daerah. Sebaliknya, memberi apresiasi yang sama bagi daerah untuk mengembangkan diri justru akan memperjelas perbedaan tingkat kemakmuran. Bisa jadi oleh karena perbedaan yang mencolok ini timbullah perselisihan dan semangat ekspansif-eksploratif dari suatu negara otonom yang lebih kaya terhadap negara bagian lain yang miskin. Di sini memungkinkan juga timbulnya “gap” relasi antarnegara bagian.
Dikatakan bahwa dengan sistem baru (Republik Indonesia Serikat), segala bentuk kemaksiatan pusat atas daerah tereliminir. Daerah tidak lagi bergantung penuh pada “petuah-petuah” yang datang dari pemerintahan pusat. Akan ada suatu cross check and balance pusat dan daerah yang memungkinkan tereliminirnya permainan kekuasaan yang sarat KKN. Negara federal memungkinkan keseimbangan kekuasaan yang dengannya otoritas suatu pemerintah tunggal-mutlak tidak ada tempatnya. Namun yang perlu diwanti-wanti tentang hal ini adalah jangan sampai penciptaan negara-negara baru hanya akan melahirkan sejumlah “bos-bos baru” di daerah. Bisa saja terjadi.
Jikalau demikian, apa yang perlu dibuat dan solusi apa yang kiranya tepat untuk mengatasi kerawanan ini? Sudah pasti bahwa model pertama dan ketiga (lihat pembahasan pada alinea 2.1) yaitu bentuk federasi yang murni federal serta yang terdiri dari the associated states tidak memungkinkan bagi format negara ini. Alasannya seperti yang dikemukakan sebelumnya, kedua model ini dikuatirkan menimbulkan kesenjangan dan kesulitan baru bagi bangsa dan negara ini. Membentuk negara federasi murni bagi Indonesia dikuatirkan dapat memicu sengaketa dan keributan baru. Membentuk sebuah united states bagi Indonesia bukan pekerjaan mudah yang tidak berurusan dengan korban materi bahkan nyawa. Malah sebaliknya pembentukkan itu mengandaikan kesediaan untuk rela berkorban. Persoalannya adalah mampukah kita? Karena itu yang mungkin suitable adalah bentuk negara dengan sistem federal arrangement alias yang memberikan otonomi penuh kepada masing-masing wilayah bagian. Entah itu harus diproklamirkan dahulu suatu sistem federasi ataukah cukup dengan pemberian label otonomi penuh bagi semua daerah bukanlah persoalan yang penting. Hal terpenting adalah adanya otonomi yang luas dan penuh. Masing-masing daerah harus diberi kewenangan luas untuk mengatur dan mempotensikan daerahnya sendiri. Mesti ada pengaturan desentralisasi kekuasaan di mana kekuatan pusat tidak dapat semau gue bertindak demikian juga pemerintah daerah tidak bisa seenaknya saja menjalankan kebijakan-kebijakan internnya.
Dalam pada itu pemerintahan daerah tidak bergerak sendiri; tetapi tetap mendapat persetujuan dan bantuan dari pemerintah pusat. Bukan petuah, petunjuk dan perintah pusat yang mengatur tetapi suatu koordinasi yang kompak antara pusat dan daerah. Dengan ini menjadi jelas bahwa yang dibutuhkan sekarang bukannya soal format negara yang mesti federal atau mesti kesatuan tapi soal bagaimana setiap perbedaan dan keunikan diakomodir demi pembangunan yang merata dan tepat sasar. Entah itu federasi, entah itu kesatuan, yang penting ada otonomi penuh, sempurna dan hidup yang diberikan pada masing-masing daerah untuk mengatur kebijakannya ke dalam mau pun ke luar.
IV. Penutup
Ruang kebebasan yang dihembuskan oleh semangat reformasi pada kenyataannya memunculkan aneka pemikiran kaji ulang terhadap setiap elemen tata kepemerintahan nasional. Salah satunya yang menghangat adalah diskursus menyangkut format negara Republik Indonesia. Entahkah federal ataukah tetap bertahan sebagai negara Kesatuan, demikianlah diskursus itu menggambarkan sebuah keprihatinan sekaligus upaya pencarian solusi bagi perjalanan republik ini ke depan. Kalau romo Mangun getol meneriakkan bahkan meramalkan terbentuknya suatu sistem federasi bagi republik ini, maka persoalan yang sebenarnya yang mau diangkat adalah soal otonomitas daerah dan desentralisasi kekuasaan. Hal terpenting adalah adanya otonomi penuh, sempurna dan hidup bagi setiap daerah untuk memekarkan bahkan mengambil kebijakan demi kepentingan dan kemakmurannya. Karena itu, otonomi daerah merupakan suatu kewajiban bagi pemerintahan republik ini sekarang ini. Republik Indonesia Serikat bukanlah suatu kebutuhan yang mendesak. Namun bisa jadi otonomi penuh yang diterapkan negara ini merupakan indikasi adanya sistem kepemerintahan federal bagi republik ini.
KEPUSTAKAAN
Field Enterprises, Inc. The World Book Encyclopedia. Chicago: Merchandise Mart
Plaza
Mangunwijaya, Y. B. Menuju Republik Indonesia Serikat. Jakarta: Gramedia, 1999.
-------------------------. Menuju Indonesia Serba Baru. Jakarta: Gramedia, 1998.
Nasution, A. B. (comp.). Federalisme Untuk Indonesia. Jakarta: Kompas, 1999.
Rawls, John. “Justice as Fairness: Political not Metaphysical” dalam Collected Papers. Cambridge: Harvard University, 1999
Schiller, Arthur. The Formation of Federal Indonesia 1945-1949. London: The Hague, 1955.
