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从机制到机构

——另一种政府观

作者：王立浩

注：纯粹原创，从来不抄论文。本是上学期交给公共部门经济学的作业，其实和科目相关度有限。欢迎转载，请注明出处；不然告你哦。。。。。


上次装 openSUSE 10.2 的时候忘了备份了，这篇文字是论文发下来以后又 OCR 的，老师给的评价不高，总而言之是不相信是我自己写的。天可怜见，现在的大学教师也确实难见到剽窃以外的论文了……

[摘要]一直以来，政府有机论和政府机械论是政府性质的两种表述，而其认识论的不同导致对政府行为的分析陷入意识形态价值判断和合法性伦理判断。本文试图越过两种政府认识论，从政府的基本属性角度分析政府行为。

[关键词] 政府 公权力 利益博弈

政府基本属性

政府总以实体的形式存在，执行政府的功能，这个客观事实使得政府同时具有两个基本属性——功能属性和实体属性，即作为机制的政府和作为机构的政府。

作为机制的政府是指理想化的政府具有实现其职能的属性。考虑此属性时，可以忽略政府在运作过程中的任何成本和利益，也可以忽略政府在收集信息和决策制定等运行流程中各种技术以及机制问题。

作为机构的政府是一个由部门和个体组成的实体，继承了个体所有的利益属性。这里的利益包括经济利益，也包括绝对权威等影响力诉求。此时，作为机构的政府作为一个或多个利益主体参与利益博弈以及利益分配。在政府运行过程中，有成本有收益。在多数情况中，政府是利益博弈过程中的一个主体，政府在决策过程中将自身的利益作为首要考虑的因素。

(一)政府功能属性

对政府性质认识上的差别并不影响政府作为机制存在。有机论的政府观点和机械论的政府观点对政府权力的来源看法有不同，进而导致在政府性质以及权力范围的判断上有分歧。

在机械论观点中，原则上，政府的权力来源于被统治者的认可，“自然状态”的自由人放弃部分和权利(如惩罚权)通过社会契约构成公权力，进而组成政府执行公权力。此时，政府作为公权力的代表，完全为人民的“公共意志”所控制，所作决策完全代表公共意志。但是，在社会契约中，自由人并没有放弃生命、财产和自由等不可转让的基本权利。这意味着，“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的主要的目的，是保护他们的财产。”①此时政府的主要职能一般被表述为保护个体的财产和自由，平衡各个利益主体之间的关系。

在有机论观点中，政府权力继承于一个有机的最高权力，这个最高权力可以是神权或者集体利益。政府有机观点主要起源于亚里士多德的国家有机论，认为社会是一个有机的整体，整体不是简单的个体的联合，其效用和利益大于个体效用和利益的总和。 “国家在本性上优先于家庭及个人，因为整体必然优先于部份；例如，若整个身体被破坏，手和脚就不存在了，除非在一个模糊的意义上。”②政府，正是国家有机体的心脏。这个公权力原则上是至高无上的，个体权力必须服从政府公权力。此时政府的主要职能一般表述为维护公共利益。

在两种观点中，政府的权力总是大于被统治的个体，且拥有实现公权力的手段和合法性。但是不管两种观点对政府职能做怎样的界定(如限制哪些公民的权利)和描述(社会公平正义、平衡各个集团的利益等)，政府本身总是拥有实现公权力的功能属性。

(二)政府实体属性

单纯作为机制的政府是无法运行的，必须由一个具体的实体来实现其功能。一般来说，政府由众多个人组成，下设各个职能部门，主要依靠税收取得收入维持运转，向全社会提供的服务。在民族国家架构中，各国政府主要负责管理本国家事务。通常意义上的政府即是指实体政府。

长期来看，政府的实体(组成人员、部门设置)构成必然发生变化。政府成员的差异必然带来实体政府在政策导向、行政作风、利益集团属性等方面的差异，因而政府的实体属性决定了政府的政策并不一定具有逻辑连贯性。这意味着，研究政府形态的起源并不能帮助我们解释政府的行为。无论政府形态是如何建立的，包括洛克的“自由状态”假说、霍布斯的“战争状态”假说、神学“最高权力”假说在内的政府形成理论并不影响某个时间截面政府的行为逻辑。但只要政府是实体的，实体性就会影响政府行为。

(三)两种极端情况

把政府两个属性分裂，会成为两种极端情况。尽管实体政府运行需要成本，假设其可变成本无限趋近于零，尽可能多的将公共功能转交第三方，可以得到一个纯粹作为机制存在的政府。此时政府机制成为人们内置的行为准则，类似于道德准则。根据定义，这种情况是经典的无政府状态。而将政府的实体属性独立，失去公权力的机构不过是一个普通组织而已。只有同时具有两个属性的存在才成为政府。

政府行为分析

政府的功能属性构建在众多利益实体之上，因而政策执行过程实质上是政府公权力不断实体化发生实际效用的过程，也是政府作为利益实体参与博弈的过程。因此无论长期还是短期的政府行为都可以从两个基本属性的角度分析解释。

(一)反颠覆

政权的颠覆是原政府实体与政府的功能属性相剥离的结果。导致政权的颠覆有多种直接原因，包括外部入侵、宫廷政变、内部动荡等。在上述任何情况下，都是利益博弈的结果。作为机制的政府并不考虑谁来执行公权力的问题，只有作为机构的政府才会出于实体利益考虑顾及其物理延续性。这样做的原因依然可以归结为政府的实体属性，政府实体必然是自身政策的受益者，而政权物理延续性使得政府可以持续受益。事实上，政权更迭并不一定带来社会动荡从而影响政府机制的实行，引起社会动荡的原因是不同实体对政府功能属性的争夺。

当一个有能力推翻政府的实体不满足于当前政府实体带给自己的利益(可能是物质的，如收入无法保障生存；也可能是精神的，如十字军东征)，会考虑推翻当前的实体政府。需要注意的是，在任何颠覆活动中，颠覆者并不一定是理性的，甚至仅仅出于一种道德激情，也一般不会比较颠覆行为的成本和收益。颠覆活动的风险变量大，且基本无法量化预测，使得任何估算工作难以进行。

作为实体的政府为了防止颠覆、分裂活动的发生，会利用其机制属性进行预防性工作。言沦管制、舆论导向等是倾向有机沦的政府反对分裂和颠覆活动的常用方法。如果实体政府对博弈形势判断错误，输掉这场利益博弈，政权的颠覆就发生了。

中国古代的“国人暴动”是一次颠覆政权的行为：

厉王虐，国人谤王。召公告日： “民不堪命矣!”王怒，得卫巫，使监谤者，以告，则杀之。国人莫敢言，道路以目。……王弗听，于是国人莫敢出言，三年，乃流王于彘。③

(二)民主机制

在这次政权颠覆中，利益实体是作为集合的国人，政府实体是周厉王为代表的政府。厉王暴虐损害了国人的利益，且对形势判断错误，认为言论管制可以预防颠覆；可管制带来的反弹使得颠覆最终发生。尽管在这次利益博弈中国人并没有成为政府实体，但却成功的将政府功能属性赋予下一任统治者，维护了自身短期利益。

在众多现代国家中，即使是寡头政治的精英政府也在宣扬民主。事实上，如果从政府的功能属性和实体属性上分析，民主更偏向于政府的功能属性诉求。公权力执行的有效性必然受到被执行对象的认可程度影响，当公权力完全不被认可，执行难度会骤然加大。

在政府立法的过程中，一个基本的民主表现是民俗／宗教人法。比如托克维尔在《论美国的民主》中提到：

在这个时期制定的法律中，一个最有特色的法令集，是规模不大的小州康涅狄格在1650年颁布的法典。康涅狄格的立法者们，先从制定刑法开始。在制定刑法时，他们想出一个奇怪的主意，从《圣经》里找来一些条文。 这部刑法的开头说：“凡信仰上帝以外的神的，处以死刑。” 接着，有十条到十二条是逐字从《申命记》、《出埃及记》和《利未记》抄来的同类性质的条文。④

这并不是说作为利益主体的政府必然反民主。尽管民主会给利益博弈带来更多主体。使得博弈结果更难以预测。当民主成为制度，实体政府依然可以利用国家功能来导引民意和宣传，将博弈导向一个相对可预知的结果。一般来说，家长制政府甚至可以在民主制度存在的前提下基本可以操纵民意．而且同时增加了政府实体的威信和影响力．

(三)道德优越传统

政府官员的腐败和道德败坏往往引起民众更大的愤怒，直接针对政府实体。所以出于实体利益考虑，政府会牺牲其中的个体换取整个实体政府的影响力利益。如果处理不利，会导致实体政府被颠覆，或被迅速边缘化。类似情况出现在曾经的宗教世界。中世纪后期，神职人员的道德败坏和丑行直接引发了宗教改革以及一系列的运动，最终导致欧洲大陆上教廷的神权被边缘化，完全失去了干预各国政治事务的能力。

克林顿因性丑闻导致被弹劾也是政府维护其实体形象的具体表现。尽管没有人能够把行为不检和执政决策能力建立直接的逻辑联系，依然可以以此为事由弹劾总统。真正的目的并不是法律规定国家必须由道德完人做元首，而是在于延续政府的道德优越传统，维护其影响力的利益。

民族国家架构下，为了实体利益，部分政府还会主导一系列的道德性宣传，尤其是建立民族认同：在意识形态的角度看，意识形态宣传也是实体政府建立其实体认同的手段：社会主义国家要求国民成为“社会主义新人”，列宁和格瓦拉的义务劳动目的也在与此；类似，封建社会宣传礼教伦常、君臣子纲，资本主义政府则会宣传企业家精神和商业伦理：这些宣传利用了政府的机制属性为其实体服务，并不是国家政府的必要职能。

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① 洛克，《政府论》中译本下篇，商务印书馆1964年，77页。
② 亚里士多德，《政治学》，第一卷。
③《国语•周语上》
④ 托克维尔，《论美国的民主》上篇第二章。