权力分配与经济发展——从转型期间“分权制”的问题谈起
Friday, 24. February 2006, 13:02:35
（秦晖《中国社会经济史》期末论文）
•分权制与“中国之谜”
自90年代后期起，世界经济学界对所谓“中国奇迹”，即中国在改革20多年中的非凡经济表现的兴趣日益增加。“中国奇迹”与“东欧困境”的对比，则形成了更吸引人眼球的“中国之谜”。经济学家们为“中国之谜”找到了多种解释模式，例如“渐进式改革”相对于“激进式改革”的优越，“福利国家”相对于“自由市场”的优越，“双方交易”相对于“公共选择”在交易成本上的优越，等等。且不论这些解释模式是否合理，我们首先要解决的是这样一个问题：中国何以能够称作是一个“迷”？
很明显，要使中国引起如此广泛的关注，仅仅由于中国持续稳定的高经济增长率是不够的，再算上中国改革的低经济起点也是不够的。“中国之谜”“秘而不宣”（至少在国内主流媒体上是这样，我以为）的核心问题其实是：一个并未进行宪政与民主改革的国家，如何竟能够如此快地适应市场体制？
秦晖老师指出，不论是“自由市场”或是“福利国家”，其基础都是相同的，就是一个基于宪政与民主的政治体制。杨小凯也指出，不进行宪政改革，仅模仿技术的改革，迟早会遭遇所谓“后发劣势”。“经济增长的最终源泉是制度与技术的创新，而这些都是在给定的宪政制度下完成的。”【1】不可否认，随着中国改革的深入，民营企业正在逐渐获得与国有企业平等的“国民待遇”，对私有产权的保护获得了长足进步，政府行为也正逐渐被乃入法治化的轨道。但这些进展与建立了完善的民主议会制度，政治自由与公民政治权利得到保障的捷克、波兰等东欧转轨国家相比，还是远远滞后的。这就使中国经济相对于东欧国家的高飞猛进显得格外引人注目。
另外，用历史的眼光来看，如果说中国在历史上相对于西方的长期停滞不前，与其长期作为一个“权力统治财产”的大共同体专制国家密切相关的话，这个问题就显得更为重要。如果说今日中国的政治体制在本质上并没有发生质变的话，那么，中国经济何以能够取得往日中国所没有取得的成就？
我认为，有一个问题是我们所不能忽视的：虽然中国“权力统治”的政治体制并未发生根本变化，权力的分配却发生了微妙的变化，而这种变化实际导致了权力对底层控制的减弱。这一切的开始，就源于80年代中央向地方政府的“分权让利”。在张维迎看来，分权导致了地区间竞争，而地区间的竞争又引发了民营化。【2】钱颖一同样将分权称为“维护市场的经济联邦制”（market-preserving federalism）而加以赞赏【3】。赵晓更在最近指出，在没有民主制度时，分权制下的地方竞争仍可以保障公共政策效率的持续改善【4】。毫无疑问，中国政治权力在中央－地方之间的分配，与中国经济的发展，在转型期与历史上都是有很大关系的。确实，分权制度在中国的经济改革中起了某种积极作用，但是，这种不涉及根本权力来源的变化，对中国经济的促进作用到底可以持续多久？分权制度本身又导致了什么新的问题？本文将从这个角度入手，对权力分配－经济发展的关系进行再考察，为中国经济的转型过程提供一种新的视角。
•“苏州模式”的成功与失败
80年代非国有化经济的发展大致可以用以下两种不同的发展模式来区分，一种是政府“无为而治”的“温州模式”，另一种则是地方政府积极参与到企业运转中去的“苏州模式”（或称“苏南模式”）。在“温州模式”中，得到发展的主要是私营企业；而在“苏州模式”中，得到发展的则多为具有“模糊产权”的集体企业。这种模糊产权的特征，是企业并不具有对自身的完全控制权，“实际上，谁能真正拥有这些权力，在生产周期中并不确定。”更令人惊奇的是，“深入严格的实证分析证明，中国产权形式的差别并不影响经济效益。”（李稻葵，1995）【5】
这种明显不符合新制度经济学产权理论的发展模式，一时引起了人们的关注。更有学者为这种新发展模式中的集体主义元素而惊奇，并将这种有中国特色的“制度创新”冠之以“新集体主义”之名（王颖，1996）。他们认为，这种新集体主义具有较完善的分配机制，个人的经济权益具有保证，因此不同于传统的集体主义；另外，行政性的乡镇政府，仍然扮演着“重要的协调、组织、上下传递的中间角色。”“这在西方任何国家里几乎是不存在的，而这却恰恰符合中国已经泛化了的传统家族文化与家族制度。”【6】
然而，正当苏州模式的所谓“新集体主义”被赋予越来越多的政治色彩时，其暴露的问题也越来越多，江苏乡镇企业逐渐在与温州、广东等地私营企业的竞争中落后，最终不得不进行痛苦的二次改制。“企业除极少数被‘抓大’‘扶大’变成由市(县)领导亲自经营的类似于地方国营的‘准国营企业’之外，多数企业即就是勉强转制(有的已经破产，有相当一部分实际已资不抵债)之后依然处在惨淡经营之中。同时又有另一批企业如同黑马猛然间蹿了出来，这些企业与前面一类相比，所有制层次较低，有极强的‘民办性’，甚至还有着浓厚的‘合伙经营’或‘家族经营’的色彩，而其领导人则相对固定，多有企业家强人产生，务实经营，不搞浮夸。这些企业大多属村办集体企业或挂名的村办、镇办集体企业。通过转制之后，这类企业变成了真正的“企业家(控制)的企业”，更加焕发出勃勃生机。”【7】（新望，2000）
在此之后，“苏州模式”的称谓未变，所指内容却从“政府主导的乡镇集体企业发展”转变为政府积极引导外部资源进入的“招商引资”。2004年10月，曾先后担任苏州市委书记的陈德铭和王岷出任陕西和吉林两省副书记（后者并被提名为省长候选人），可以看作是“苏州经验”在全国区域经济中的再一次推广。但可以肯定的是，他们所要推广的“苏州经验”指的应该都是“招商引资”而非“新集体主义”。“新集体主义”这种“玫瑰色的描绘”已经在产权明晰的再改革阵痛中化作泡影。
那么，为什么曾经具有某种优越性的“新集体主义”竟然会如此短命呢？我认为，苏南集体乡镇企业的兴起与衰落，其实与所谓“新集体主义”的关系都不大。所谓“新集体主义”或称为小共同体认同，确实是苏南乡镇企业多为集体企业的重要原因，但并不是最重要的原因。正如我们不应该把地方上的小共同体认同看作洪水猛兽，我们也不应该把它看成“中华瑰宝”。苏南的乡镇企业大多为集体所有制，可以认为是农民对新集体产生了自发的依赖感和归属感，但也是由于它们本来就脱胎于58年“大跃进”后即存在的公社和大队企业，更重要的原因则在于这种集体所有制能使它们几乎无偿地使用本地区的乡村土地（某种程度上中国区位位置最佳，地租率最高的土地）。具有“模糊产权”或所谓“新集体主义”特色的企业组织结构中，政府所扮演的“重要的协调、组织、上下传递的中间角色”，其实就是在市场不完善的情况下，负责为企业从潜在非法性的交易中避免风险，减少巨大交易成本的“保驾人”角色。这就是为什么“新集体主义”与地方政府紧密联系在一起的根本原因。相比之下，温州地区的工业在改革之前极不发展，其偏僻位置更使土地成为不那么重要的生产要素。而温州的深厚商业传统则使温州企业对政府的依赖程度较小。然而，以私营企业为主的温州，人们之间却的的确确存在一种“家族”以及地方之间的认同，并从这种认同中极大受益（如民间信贷等）。所以，说“苏州模式”的特点是“新集体主义”，是对其本质上的“模糊产权”的一次“再模糊”。
“苏州模式”的本质，不是别的，正是地方政府参与主导的集体企业发展。不可否认，与国有企业相比，这种没有中央计划自负盈亏的地方企业在改革初期当然更具活力。但当它面对更完善的市场时，其弊端就显得越来越多。我们可以看到，虽然这种模糊的集体所有制相对于国有企业来说具有更多的自主权，但它在地方政府的权力之下仍然是没有完整的产权保障的。在大多数情况下，乡镇企业一旦发展起来，就由于“树大招风”，被权力盯在眼里。动辄要接受参观、评比还是小事，地方政府向企业的索取与干预则是导致企业失去活力的重要因素。这就是苏南乡镇企业在发展过程中的“先天不足”，而随着市场日趋完善，政府所能给企业带来的便利也越来越少，这就导致了“前苏州模式”的垮台。
所以，关键问题并不在于掌握名义产权的究竟是“集体”还是“个人”，而在于这种“模糊产权”是否具有抵御权力侵犯的有效机制。这令我想起秦晖老师关于“真问题”的叙述：“真正的问题根本不在于“姓公”还是“姓私”，而在于强制还是不强制？” 【8】“苏州模式”起源于分权制下国家控制的弱化，地方权力的介入既给企业的成长提供了帮助，又妨碍了企业的进一步发展，两者最终分道扬镳，这绝对是值得我们深思的。
•“新命令经济”的荒谬重现
希克斯曾说过，与人们的想象不同，传统经济时代并不存在真正无交往无分工的“自给自足”，而是存在着一种“由上层指令的专门化”，也即“命令经济”。如果说传统中国甚至包括毛泽东的“大跃进”与文革时代，中国的经济形态更多地体现为一种来自于中央的“命令经济”与广大小农的“习俗经济”的冲突的话，那么，当代中国的经济改革就可以看成是由这种“命令经济”通向市场经济之路。然而，不可不为我们重视的是，当中国的一些地区已顺利地由这种命令经济转为市场经济时，有些地方却出现了一种由地方政府代替中央政府下达命令的“新命令经济”。政府不顾一切地大上项目，农村大搞“富民工程”，城市则忽然建起一片片的“高科技开发区”，一时之间山头林立，地方保护主义盛行，让人不知身处何处。
农村中的“新命令经济”，在曹锦清《黄河边的中国》一书中被描写得淋漓尽致。强制推行种植的经济作物，造成农民大量破产；由于大上项目而下达的摊派任务，大大地增重了农民负担；基层乡村干部为了应付县市级政府的指标，在经济指标上的弄虚作假也达到了登峰造极的地步。在当前严重的“三农问题”中，“新命令经济”的制定者必须要负自己的责任。奇怪的是，这些“新命令经济”恰恰是打着走向市场经济的旗号的。农民要致富，当然要从自给自足的小农经济走向更分工化专门化的商品经济，这个道理谁都懂，领导们也都是从这条道理出发，振振有辞地推行他们的政策的。问题在于，这样的“分工专门化”只能由市场中的人们自由选择进行，而不能用命令去推进。原因很简单，正如曹锦清在《黄河边的中国》一书中论及此现象时所说的：“在市场经济中，农副产品的销售渠道与销售价格比生产本身更为重要”。【9】由于“带领人民致富”的政治荣誉归官员自己，投资失败的债务却不需要他们背负，地方官员往往在既没有摸清市场需求，又没有为农民考虑过销售渠道的情况下，就凭着自己的“政治冲动”（当然也不排除可能会有“好心办坏事”的道德冲动），制定了随意的政策指标（例如强行推广某种经济作物）。一旦市场需求有变，价格下跌，农民就将面临血本无归的局面。
同样地，在地方工业中也存在着这样的现象。地方政府为了获得更多的利税，往往不顾本地的实际情况，以政策来激励人们兴办企业。最常见的激励，就是地方保护主义。由于命令所催生的企业并不一定具有真正的市场竞争力，地方政府就必须制定相应的保护政策维持它们的生命。我们由此目睹这样的现象：如果一个城市的啤酒市场上有一个品牌的啤酒占绝对优势，那么这个品牌的啤酒必定是这个城市或其所在的省的厂家生产的。原因很简单，啤酒业利税较厚，生产啤酒对当地政府增加收入有明显好处，政府就对本地啤酒企业采取了种种照顾政策。上海市在商务部明确指责的情况下，至今仍然坚决实施私车牌照拍卖政策，也正是地方保护主义作祟。有研究表明，由于“买个拍照和买辆车一样贵”，私车牌照拍卖可使中低档车很难进入上海市场。2003年，上海市上牌量靠前的10个品牌中，上海本地品牌占了7个。这种地方工业中的“新命令经济”同样是问题重重的。政府的干预使市场扭曲，产业不能自然实现优胜劣汰，从而陷入低水平竞争的陷阱，大大地降低了资源配置的效率，这也正是我国的汽车等产业国际竞争力差的重要原因。
那么，在市场经济的法则日益深入人心的时候，为什么还会出现这样的“命令经济复辟”呢？可以肯定的是，“新命令经济”与“苏州模式”的出现源于相同的原因，即经济决策权的下放。其区别仅在于：“苏州模式”中，地方政府直接介入企业运行；而在“新命令经济”中，政府使用了更多的行政命令与政策激励手段。借用“非主流经济学家”杨帆的话来说，人民“不再受毛泽东政权的压迫了，可是有无数老板小权力压迫着你，压迫程度比毛泽东时代狠多了”，且不论这种评价是否准确，它至少提醒了我们，在重视地方政府自主权增加的积极方面时，也需要注意新权力的形成及其对经济的影响。
•历史上的大共同体本位与“权力循环”
如果我们沿着历史的长线来观察中国的改革的话，那么市场化其实就是“无微不至”的国家权力逐渐退出历史舞台的过程。秦晖老师指出，乡企分布位置所具有的“市场网络所及，国家控制弱区”的特点，使我们看到“20世纪90年代中期以前乡企发展的最重要‘优势’，与其说是最能利用市场机制，不如说是最能摆脱行政控制。”【10】钱颖一也指出，中国与东欧的差别并不在于工业发展的程度，其表现就在于“中国改革最为成功的是那些工业化程度高且政府控制弱的地区，而不是工业化程度低的地区”。【11】我们可以看到，中国改革的成功与“大共同体”控制底层能力的下降是密切相关的。如果仔细观察中国的分权制，可以看到地方政府的自主权成长一方面使中央的控制能力下降，另一方面，地方政府也担负了以往“大共同体本位”下中央政府所不承担的提供公共服务的义务，从而促进了经济发展。以“招商引资”为特点的“后苏州模式”中政府积极提供良好的制度和政策环境，就是一个很好的例子。
但从另一个方面来看，通过对以上的“苏州模式”与“新命令经济”的分析，我们可以断定的是，分权制在增进地方经济发展活力的同时，也引起了一系列新的问题。正是这些问题使我不能认同那些不加分析就为分权制大声叫好的做法。仔细观察之后，我们可以发现，被褒奖有加的分权制与中国历史上“政权末梢与基层自治的循环”【12】（秦晖），竟也有几分相似之处。且看秦晖老师在《西儒会融，解构“法道互补”》一文中为我们所描述的这种循环：历朝历代都不遗余力推行“编户齐民”政策，但其行政成本实在太大，于是不得不改行基层自治，政权末梢回收；但是这样又会导致“豪强武断于乡曲”，专制朝廷于是又一次延伸政权末梢……秦时法家厉行的编户齐民政策，由于东汉时的地方宗族兴起而消亡，到了北魏时为了重新控制基层，又实行“废宗主，立三长”的乡治改革；至隋唐，乡里组织又逐渐乡土化自治化，于是北宋王安石又行保甲法；之后是元代的里社制，明代的里甲制，直到民国年间的保甲制……中国改革中的流行词汇“一放就乱，一管就死”，难道不也正是对历史的精彩写照？
在市场机制已经建立起来的今天，重新回归完全的中央计划已经是不太可能了，但
面对今日地方政府对权力的滥用，对中央政府集权的呼声也正在起来。这正是我们需要高度警惕的。如果我们不做制度上的改进，而只是沿用我们的“历史经验”，用中央的铁腕打击地方的权力，则不仅会沉重地打击地方经济，更会使我们重新陷入以上“放乱管死”的历史循环。
顺便可以提到的是，对于这种地方政府的权力滥用，除了上文提到的需重新回归中央集权的看法之外，还有一种看法，即认为我们需要回归毛时代的“大民主”，通过“群众运动”、“四大自由”来对权力进行监督。这种看法同样是有严重问题的。所谓的“群众运动”这把火，正如曹锦清而言，是万不可以随便烧起来的。一旦它点燃了农村里背负沉重农负的农民与城市里众多下岗失业的工人这两把“干柴”，势必烈火熊熊，使20年的改革开放成果毁于一旦。他更指出，“群众运动或可清除群众痛恨的贪官污吏，但无法建立起廉洁高效的地方政府。”【13】如果把权力的统治看作一种非理性手段建立的广义契约的话【14】，那么，借助群众的手将其非理性地毁灭，是并不有助于建立起一个理性与公平的新契约的。“人民”并不是一个可以使一切行为清白的辩护词，对它的迷信只会使我们陷入中国历史上更残酷的历史循环：专制统治导致了朝代末的超级大动荡，人口一下子减少大半，但这样的动荡之后，产生的仍然是专制统治。
•如何走出“权力循环”的怪圈
在以上分析之后，我们必然会产生的是下面的问题：面对非此即彼的“大权力”与“小权力”，我们到底应该如何是好？中央与地方之间应该保持何种关系？我们应该如何摆脱“一放就乱，一管就死”的历史循环？
让我们来看一下钱颖一的观点。他在肯定中国的分权化的同时，指出中国分权化的主要问题集中在3个方面：缺乏统一的大市场，地方政府存在软预算约束，分权缺乏制度化。【15】虽然距离他的文章发表已有10年，但以上问题却仍然存在，且造成的不良后果正有愈演愈烈之趋势。由于缺乏全国统一开放的土地市场与劳动力市场，使地方政府乱设开发园区和乱占滥用耕地的问题日趋严重，征地－卖地过程中存在的巨大差价使土地买卖成为最大的寻租场合；地方政府缺乏“预算硬约束”，总能找地方搞到资金，是地方预算外财政、乡镇巨额债务的根本原因，也是04年“经济过热”的重要原因；而分权缺乏制度化，则是地方与中央长期在权力与义务上纠缠不清，造成扯皮现象的根本原因。
钱颖一更指出，分权制的原则告诉我们，好的分权制度，应该把特定的公共产品与服务放到最有条件提供它的政府层次上去管理。【16】例如，既然义务教育是一种具有使全体国民受益的极大外部性的公共产品，教育的义务就应该由中央政府承担，而不是如现在这样颠倒过来，由乡镇解决地方上的义务教育经费，实际把“义务”摊到了家长的头上。中央政府不承担“国家九年制义务教育”的经费，是广大乡镇政府财政极度紧张，不得不增加农民负担的重要原因。
但是，从深层次来说，即使我们明白了分权制的原则，中央政府又为什么一定要承担提供教育的义务呢？在没有一种制度使政府必须承担公共产品的义务的时候，我们只能期待领导人的英明决策，除此之外就束手无策。历史上的经验告诉我们，在缺乏制度约束的情况下，如果放任中央－地方就权力进行争夺，最后要么导致中央的集权统治，要么导致地方分裂。
那么，我们需要用什么样的制度去约束政府呢？不是别的，正是权责对应的机制，具体而言，我们需要用民主决定权力的来源，用宪政规范权力的运作。虽然民众不会同意建立一个只有权力而无责任的“最坏政府”，世界上也不可能存在一个仅有责任而无权力的“最好政府”，但是，在宪政秩序下建立一个权力与责任互相对应的“次好政府”，并不是没有可能的。公共服务的效率归根结底要由民众来评定，只有在民主制度下，才能得出对社会最大利益偏离最小的政府政策。体现在分权制上，只有当地方政府官员的权力来自地方选民而非中央政府，而中央政府的权力来自全国选民而非独裁者的时候，地方－中央的博弈才会真正体现为地方民众与全国民众之间的利益博弈。而只有宪政与法治，才能建立完善的制度安排，规范这种博弈，使其始终控制在不伤害公民基本权利的范围之内。在宪法对产权的保护之下，中央政府和地方政府无论谁占了上风，都不至于侵犯公民的财产权。只有这样，中国的企业才能得到长远发展，制度与技术的创新才能得到长期保障。也只有这样，中国才可以真正走出权力分配的历史循环与“权力统治财产”的历史陷阱，摆脱“后发劣势”的诅咒，获得在市场机制下的长期收益。解决权力的来源问题（民主）与权力运作的规则问题（宪政），才是最终解决权力分配与经济发展关系问题的根本办法。
注释：
【1】杨小凯：《经济改革与宪政转型》演讲记录
北京大学中国经济研究中心简报1999年第47期
【2】张维迎：《区域竞争和私有化》讨论记录
北京大学中国经济研究中心简报 1999年第22期
【3】钱颖一：《中国特色的维护市场的经济联邦制》
与巴里•温加斯特合著。原连载于《经济学消息报》1995.7.8-10.27，王五一译自英文
【4】赵晓：《中国之谜与竞争导致的公共选择效率改进》
21世纪经济报道2005.5.2
【5】李稻葵：《转型经济中的模糊产权理论》
《经济研究》 1995 年 第4期
【6】王颖：《新集体主义与乡村现代化》
《读书》1996年第10期
【7】新望：《村企改制之后》
经济学消息报2000.7.14
【8】卞悟《有了真问题才有真学问》
《读书》1998年第6期
【9】曹锦清《黄河边的中国》P640上海文艺出版社
【10】秦晖：《“大共同体本位”与传统中国社会》
《传统十论》P109、111复旦大学出版社
【11】钱颖一、许成刚：《中国的经济改革为什么与众不同》
原载《经济社会体制比较》1993年11月 董彦彬译自英文
【12】秦晖：《西儒会融，解构“法道互补”》
《传统十论》P196复旦大学出版社
【13】曹锦清：《黄河边的中国》P630上海文艺出版社
【14】秦晖、金雁：《转轨经济学中的公正问题》
《经济转轨与社会公正》P229河南人民出版社
【15】、【16】钱颖一：《中国特色的维护市场的经济联邦制》
与巴里•温加斯特合著。原连载于《经济学消息报》1995.7.8-10.27，王五一译自英文
•分权制与“中国之谜”
自90年代后期起，世界经济学界对所谓“中国奇迹”，即中国在改革20多年中的非凡经济表现的兴趣日益增加。“中国奇迹”与“东欧困境”的对比，则形成了更吸引人眼球的“中国之谜”。经济学家们为“中国之谜”找到了多种解释模式，例如“渐进式改革”相对于“激进式改革”的优越，“福利国家”相对于“自由市场”的优越，“双方交易”相对于“公共选择”在交易成本上的优越，等等。且不论这些解释模式是否合理，我们首先要解决的是这样一个问题：中国何以能够称作是一个“迷”？
很明显，要使中国引起如此广泛的关注，仅仅由于中国持续稳定的高经济增长率是不够的，再算上中国改革的低经济起点也是不够的。“中国之谜”“秘而不宣”（至少在国内主流媒体上是这样，我以为）的核心问题其实是：一个并未进行宪政与民主改革的国家，如何竟能够如此快地适应市场体制？
秦晖老师指出，不论是“自由市场”或是“福利国家”，其基础都是相同的，就是一个基于宪政与民主的政治体制。杨小凯也指出，不进行宪政改革，仅模仿技术的改革，迟早会遭遇所谓“后发劣势”。“经济增长的最终源泉是制度与技术的创新，而这些都是在给定的宪政制度下完成的。”【1】不可否认，随着中国改革的深入，民营企业正在逐渐获得与国有企业平等的“国民待遇”，对私有产权的保护获得了长足进步，政府行为也正逐渐被乃入法治化的轨道。但这些进展与建立了完善的民主议会制度，政治自由与公民政治权利得到保障的捷克、波兰等东欧转轨国家相比，还是远远滞后的。这就使中国经济相对于东欧国家的高飞猛进显得格外引人注目。
另外，用历史的眼光来看，如果说中国在历史上相对于西方的长期停滞不前，与其长期作为一个“权力统治财产”的大共同体专制国家密切相关的话，这个问题就显得更为重要。如果说今日中国的政治体制在本质上并没有发生质变的话，那么，中国经济何以能够取得往日中国所没有取得的成就？
我认为，有一个问题是我们所不能忽视的：虽然中国“权力统治”的政治体制并未发生根本变化，权力的分配却发生了微妙的变化，而这种变化实际导致了权力对底层控制的减弱。这一切的开始，就源于80年代中央向地方政府的“分权让利”。在张维迎看来，分权导致了地区间竞争，而地区间的竞争又引发了民营化。【2】钱颖一同样将分权称为“维护市场的经济联邦制”（market-preserving federalism）而加以赞赏【3】。赵晓更在最近指出，在没有民主制度时，分权制下的地方竞争仍可以保障公共政策效率的持续改善【4】。毫无疑问，中国政治权力在中央－地方之间的分配，与中国经济的发展，在转型期与历史上都是有很大关系的。确实，分权制度在中国的经济改革中起了某种积极作用，但是，这种不涉及根本权力来源的变化，对中国经济的促进作用到底可以持续多久？分权制度本身又导致了什么新的问题？本文将从这个角度入手，对权力分配－经济发展的关系进行再考察，为中国经济的转型过程提供一种新的视角。
•“苏州模式”的成功与失败
80年代非国有化经济的发展大致可以用以下两种不同的发展模式来区分，一种是政府“无为而治”的“温州模式”，另一种则是地方政府积极参与到企业运转中去的“苏州模式”（或称“苏南模式”）。在“温州模式”中，得到发展的主要是私营企业；而在“苏州模式”中，得到发展的则多为具有“模糊产权”的集体企业。这种模糊产权的特征，是企业并不具有对自身的完全控制权，“实际上，谁能真正拥有这些权力，在生产周期中并不确定。”更令人惊奇的是，“深入严格的实证分析证明，中国产权形式的差别并不影响经济效益。”（李稻葵，1995）【5】
这种明显不符合新制度经济学产权理论的发展模式，一时引起了人们的关注。更有学者为这种新发展模式中的集体主义元素而惊奇，并将这种有中国特色的“制度创新”冠之以“新集体主义”之名（王颖，1996）。他们认为，这种新集体主义具有较完善的分配机制，个人的经济权益具有保证，因此不同于传统的集体主义；另外，行政性的乡镇政府，仍然扮演着“重要的协调、组织、上下传递的中间角色。”“这在西方任何国家里几乎是不存在的，而这却恰恰符合中国已经泛化了的传统家族文化与家族制度。”【6】
然而，正当苏州模式的所谓“新集体主义”被赋予越来越多的政治色彩时，其暴露的问题也越来越多，江苏乡镇企业逐渐在与温州、广东等地私营企业的竞争中落后，最终不得不进行痛苦的二次改制。“企业除极少数被‘抓大’‘扶大’变成由市(县)领导亲自经营的类似于地方国营的‘准国营企业’之外，多数企业即就是勉强转制(有的已经破产，有相当一部分实际已资不抵债)之后依然处在惨淡经营之中。同时又有另一批企业如同黑马猛然间蹿了出来，这些企业与前面一类相比，所有制层次较低，有极强的‘民办性’，甚至还有着浓厚的‘合伙经营’或‘家族经营’的色彩，而其领导人则相对固定，多有企业家强人产生，务实经营，不搞浮夸。这些企业大多属村办集体企业或挂名的村办、镇办集体企业。通过转制之后，这类企业变成了真正的“企业家(控制)的企业”，更加焕发出勃勃生机。”【7】（新望，2000）
在此之后，“苏州模式”的称谓未变，所指内容却从“政府主导的乡镇集体企业发展”转变为政府积极引导外部资源进入的“招商引资”。2004年10月，曾先后担任苏州市委书记的陈德铭和王岷出任陕西和吉林两省副书记（后者并被提名为省长候选人），可以看作是“苏州经验”在全国区域经济中的再一次推广。但可以肯定的是，他们所要推广的“苏州经验”指的应该都是“招商引资”而非“新集体主义”。“新集体主义”这种“玫瑰色的描绘”已经在产权明晰的再改革阵痛中化作泡影。
那么，为什么曾经具有某种优越性的“新集体主义”竟然会如此短命呢？我认为，苏南集体乡镇企业的兴起与衰落，其实与所谓“新集体主义”的关系都不大。所谓“新集体主义”或称为小共同体认同，确实是苏南乡镇企业多为集体企业的重要原因，但并不是最重要的原因。正如我们不应该把地方上的小共同体认同看作洪水猛兽，我们也不应该把它看成“中华瑰宝”。苏南的乡镇企业大多为集体所有制，可以认为是农民对新集体产生了自发的依赖感和归属感，但也是由于它们本来就脱胎于58年“大跃进”后即存在的公社和大队企业，更重要的原因则在于这种集体所有制能使它们几乎无偿地使用本地区的乡村土地（某种程度上中国区位位置最佳，地租率最高的土地）。具有“模糊产权”或所谓“新集体主义”特色的企业组织结构中，政府所扮演的“重要的协调、组织、上下传递的中间角色”，其实就是在市场不完善的情况下，负责为企业从潜在非法性的交易中避免风险，减少巨大交易成本的“保驾人”角色。这就是为什么“新集体主义”与地方政府紧密联系在一起的根本原因。相比之下，温州地区的工业在改革之前极不发展，其偏僻位置更使土地成为不那么重要的生产要素。而温州的深厚商业传统则使温州企业对政府的依赖程度较小。然而，以私营企业为主的温州，人们之间却的的确确存在一种“家族”以及地方之间的认同，并从这种认同中极大受益（如民间信贷等）。所以，说“苏州模式”的特点是“新集体主义”，是对其本质上的“模糊产权”的一次“再模糊”。
“苏州模式”的本质，不是别的，正是地方政府参与主导的集体企业发展。不可否认，与国有企业相比，这种没有中央计划自负盈亏的地方企业在改革初期当然更具活力。但当它面对更完善的市场时，其弊端就显得越来越多。我们可以看到，虽然这种模糊的集体所有制相对于国有企业来说具有更多的自主权，但它在地方政府的权力之下仍然是没有完整的产权保障的。在大多数情况下，乡镇企业一旦发展起来，就由于“树大招风”，被权力盯在眼里。动辄要接受参观、评比还是小事，地方政府向企业的索取与干预则是导致企业失去活力的重要因素。这就是苏南乡镇企业在发展过程中的“先天不足”，而随着市场日趋完善，政府所能给企业带来的便利也越来越少，这就导致了“前苏州模式”的垮台。
所以，关键问题并不在于掌握名义产权的究竟是“集体”还是“个人”，而在于这种“模糊产权”是否具有抵御权力侵犯的有效机制。这令我想起秦晖老师关于“真问题”的叙述：“真正的问题根本不在于“姓公”还是“姓私”，而在于强制还是不强制？” 【8】“苏州模式”起源于分权制下国家控制的弱化，地方权力的介入既给企业的成长提供了帮助，又妨碍了企业的进一步发展，两者最终分道扬镳，这绝对是值得我们深思的。
•“新命令经济”的荒谬重现
希克斯曾说过，与人们的想象不同，传统经济时代并不存在真正无交往无分工的“自给自足”，而是存在着一种“由上层指令的专门化”，也即“命令经济”。如果说传统中国甚至包括毛泽东的“大跃进”与文革时代，中国的经济形态更多地体现为一种来自于中央的“命令经济”与广大小农的“习俗经济”的冲突的话，那么，当代中国的经济改革就可以看成是由这种“命令经济”通向市场经济之路。然而，不可不为我们重视的是，当中国的一些地区已顺利地由这种命令经济转为市场经济时，有些地方却出现了一种由地方政府代替中央政府下达命令的“新命令经济”。政府不顾一切地大上项目，农村大搞“富民工程”，城市则忽然建起一片片的“高科技开发区”，一时之间山头林立，地方保护主义盛行，让人不知身处何处。
农村中的“新命令经济”，在曹锦清《黄河边的中国》一书中被描写得淋漓尽致。强制推行种植的经济作物，造成农民大量破产；由于大上项目而下达的摊派任务，大大地增重了农民负担；基层乡村干部为了应付县市级政府的指标，在经济指标上的弄虚作假也达到了登峰造极的地步。在当前严重的“三农问题”中，“新命令经济”的制定者必须要负自己的责任。奇怪的是，这些“新命令经济”恰恰是打着走向市场经济的旗号的。农民要致富，当然要从自给自足的小农经济走向更分工化专门化的商品经济，这个道理谁都懂，领导们也都是从这条道理出发，振振有辞地推行他们的政策的。问题在于，这样的“分工专门化”只能由市场中的人们自由选择进行，而不能用命令去推进。原因很简单，正如曹锦清在《黄河边的中国》一书中论及此现象时所说的：“在市场经济中，农副产品的销售渠道与销售价格比生产本身更为重要”。【9】由于“带领人民致富”的政治荣誉归官员自己，投资失败的债务却不需要他们背负，地方官员往往在既没有摸清市场需求，又没有为农民考虑过销售渠道的情况下，就凭着自己的“政治冲动”（当然也不排除可能会有“好心办坏事”的道德冲动），制定了随意的政策指标（例如强行推广某种经济作物）。一旦市场需求有变，价格下跌，农民就将面临血本无归的局面。
同样地，在地方工业中也存在着这样的现象。地方政府为了获得更多的利税，往往不顾本地的实际情况，以政策来激励人们兴办企业。最常见的激励，就是地方保护主义。由于命令所催生的企业并不一定具有真正的市场竞争力，地方政府就必须制定相应的保护政策维持它们的生命。我们由此目睹这样的现象：如果一个城市的啤酒市场上有一个品牌的啤酒占绝对优势，那么这个品牌的啤酒必定是这个城市或其所在的省的厂家生产的。原因很简单，啤酒业利税较厚，生产啤酒对当地政府增加收入有明显好处，政府就对本地啤酒企业采取了种种照顾政策。上海市在商务部明确指责的情况下，至今仍然坚决实施私车牌照拍卖政策，也正是地方保护主义作祟。有研究表明，由于“买个拍照和买辆车一样贵”，私车牌照拍卖可使中低档车很难进入上海市场。2003年，上海市上牌量靠前的10个品牌中，上海本地品牌占了7个。这种地方工业中的“新命令经济”同样是问题重重的。政府的干预使市场扭曲，产业不能自然实现优胜劣汰，从而陷入低水平竞争的陷阱，大大地降低了资源配置的效率，这也正是我国的汽车等产业国际竞争力差的重要原因。
那么，在市场经济的法则日益深入人心的时候，为什么还会出现这样的“命令经济复辟”呢？可以肯定的是，“新命令经济”与“苏州模式”的出现源于相同的原因，即经济决策权的下放。其区别仅在于：“苏州模式”中，地方政府直接介入企业运行；而在“新命令经济”中，政府使用了更多的行政命令与政策激励手段。借用“非主流经济学家”杨帆的话来说，人民“不再受毛泽东政权的压迫了，可是有无数老板小权力压迫着你，压迫程度比毛泽东时代狠多了”，且不论这种评价是否准确，它至少提醒了我们，在重视地方政府自主权增加的积极方面时，也需要注意新权力的形成及其对经济的影响。
•历史上的大共同体本位与“权力循环”
如果我们沿着历史的长线来观察中国的改革的话，那么市场化其实就是“无微不至”的国家权力逐渐退出历史舞台的过程。秦晖老师指出，乡企分布位置所具有的“市场网络所及，国家控制弱区”的特点，使我们看到“20世纪90年代中期以前乡企发展的最重要‘优势’，与其说是最能利用市场机制，不如说是最能摆脱行政控制。”【10】钱颖一也指出，中国与东欧的差别并不在于工业发展的程度，其表现就在于“中国改革最为成功的是那些工业化程度高且政府控制弱的地区，而不是工业化程度低的地区”。【11】我们可以看到，中国改革的成功与“大共同体”控制底层能力的下降是密切相关的。如果仔细观察中国的分权制，可以看到地方政府的自主权成长一方面使中央的控制能力下降，另一方面，地方政府也担负了以往“大共同体本位”下中央政府所不承担的提供公共服务的义务，从而促进了经济发展。以“招商引资”为特点的“后苏州模式”中政府积极提供良好的制度和政策环境，就是一个很好的例子。
但从另一个方面来看，通过对以上的“苏州模式”与“新命令经济”的分析，我们可以断定的是，分权制在增进地方经济发展活力的同时，也引起了一系列新的问题。正是这些问题使我不能认同那些不加分析就为分权制大声叫好的做法。仔细观察之后，我们可以发现，被褒奖有加的分权制与中国历史上“政权末梢与基层自治的循环”【12】（秦晖），竟也有几分相似之处。且看秦晖老师在《西儒会融，解构“法道互补”》一文中为我们所描述的这种循环：历朝历代都不遗余力推行“编户齐民”政策，但其行政成本实在太大，于是不得不改行基层自治，政权末梢回收；但是这样又会导致“豪强武断于乡曲”，专制朝廷于是又一次延伸政权末梢……秦时法家厉行的编户齐民政策，由于东汉时的地方宗族兴起而消亡，到了北魏时为了重新控制基层，又实行“废宗主，立三长”的乡治改革；至隋唐，乡里组织又逐渐乡土化自治化，于是北宋王安石又行保甲法；之后是元代的里社制，明代的里甲制，直到民国年间的保甲制……中国改革中的流行词汇“一放就乱，一管就死”，难道不也正是对历史的精彩写照？
在市场机制已经建立起来的今天，重新回归完全的中央计划已经是不太可能了，但
面对今日地方政府对权力的滥用，对中央政府集权的呼声也正在起来。这正是我们需要高度警惕的。如果我们不做制度上的改进，而只是沿用我们的“历史经验”，用中央的铁腕打击地方的权力，则不仅会沉重地打击地方经济，更会使我们重新陷入以上“放乱管死”的历史循环。
顺便可以提到的是，对于这种地方政府的权力滥用，除了上文提到的需重新回归中央集权的看法之外，还有一种看法，即认为我们需要回归毛时代的“大民主”，通过“群众运动”、“四大自由”来对权力进行监督。这种看法同样是有严重问题的。所谓的“群众运动”这把火，正如曹锦清而言，是万不可以随便烧起来的。一旦它点燃了农村里背负沉重农负的农民与城市里众多下岗失业的工人这两把“干柴”，势必烈火熊熊，使20年的改革开放成果毁于一旦。他更指出，“群众运动或可清除群众痛恨的贪官污吏，但无法建立起廉洁高效的地方政府。”【13】如果把权力的统治看作一种非理性手段建立的广义契约的话【14】，那么，借助群众的手将其非理性地毁灭，是并不有助于建立起一个理性与公平的新契约的。“人民”并不是一个可以使一切行为清白的辩护词，对它的迷信只会使我们陷入中国历史上更残酷的历史循环：专制统治导致了朝代末的超级大动荡，人口一下子减少大半，但这样的动荡之后，产生的仍然是专制统治。
•如何走出“权力循环”的怪圈
在以上分析之后，我们必然会产生的是下面的问题：面对非此即彼的“大权力”与“小权力”，我们到底应该如何是好？中央与地方之间应该保持何种关系？我们应该如何摆脱“一放就乱，一管就死”的历史循环？
让我们来看一下钱颖一的观点。他在肯定中国的分权化的同时，指出中国分权化的主要问题集中在3个方面：缺乏统一的大市场，地方政府存在软预算约束，分权缺乏制度化。【15】虽然距离他的文章发表已有10年，但以上问题却仍然存在，且造成的不良后果正有愈演愈烈之趋势。由于缺乏全国统一开放的土地市场与劳动力市场，使地方政府乱设开发园区和乱占滥用耕地的问题日趋严重，征地－卖地过程中存在的巨大差价使土地买卖成为最大的寻租场合；地方政府缺乏“预算硬约束”，总能找地方搞到资金，是地方预算外财政、乡镇巨额债务的根本原因，也是04年“经济过热”的重要原因；而分权缺乏制度化，则是地方与中央长期在权力与义务上纠缠不清，造成扯皮现象的根本原因。
钱颖一更指出，分权制的原则告诉我们，好的分权制度，应该把特定的公共产品与服务放到最有条件提供它的政府层次上去管理。【16】例如，既然义务教育是一种具有使全体国民受益的极大外部性的公共产品，教育的义务就应该由中央政府承担，而不是如现在这样颠倒过来，由乡镇解决地方上的义务教育经费，实际把“义务”摊到了家长的头上。中央政府不承担“国家九年制义务教育”的经费，是广大乡镇政府财政极度紧张，不得不增加农民负担的重要原因。
但是，从深层次来说，即使我们明白了分权制的原则，中央政府又为什么一定要承担提供教育的义务呢？在没有一种制度使政府必须承担公共产品的义务的时候，我们只能期待领导人的英明决策，除此之外就束手无策。历史上的经验告诉我们，在缺乏制度约束的情况下，如果放任中央－地方就权力进行争夺，最后要么导致中央的集权统治，要么导致地方分裂。
那么，我们需要用什么样的制度去约束政府呢？不是别的，正是权责对应的机制，具体而言，我们需要用民主决定权力的来源，用宪政规范权力的运作。虽然民众不会同意建立一个只有权力而无责任的“最坏政府”，世界上也不可能存在一个仅有责任而无权力的“最好政府”，但是，在宪政秩序下建立一个权力与责任互相对应的“次好政府”，并不是没有可能的。公共服务的效率归根结底要由民众来评定，只有在民主制度下，才能得出对社会最大利益偏离最小的政府政策。体现在分权制上，只有当地方政府官员的权力来自地方选民而非中央政府，而中央政府的权力来自全国选民而非独裁者的时候，地方－中央的博弈才会真正体现为地方民众与全国民众之间的利益博弈。而只有宪政与法治，才能建立完善的制度安排，规范这种博弈，使其始终控制在不伤害公民基本权利的范围之内。在宪法对产权的保护之下，中央政府和地方政府无论谁占了上风，都不至于侵犯公民的财产权。只有这样，中国的企业才能得到长远发展，制度与技术的创新才能得到长期保障。也只有这样，中国才可以真正走出权力分配的历史循环与“权力统治财产”的历史陷阱，摆脱“后发劣势”的诅咒，获得在市场机制下的长期收益。解决权力的来源问题（民主）与权力运作的规则问题（宪政），才是最终解决权力分配与经济发展关系问题的根本办法。
注释：
【1】杨小凯：《经济改革与宪政转型》演讲记录
北京大学中国经济研究中心简报1999年第47期
【2】张维迎：《区域竞争和私有化》讨论记录
北京大学中国经济研究中心简报 1999年第22期
【3】钱颖一：《中国特色的维护市场的经济联邦制》
与巴里•温加斯特合著。原连载于《经济学消息报》1995.7.8-10.27，王五一译自英文
【4】赵晓：《中国之谜与竞争导致的公共选择效率改进》
21世纪经济报道2005.5.2
【5】李稻葵：《转型经济中的模糊产权理论》
《经济研究》 1995 年 第4期
【6】王颖：《新集体主义与乡村现代化》
《读书》1996年第10期
【7】新望：《村企改制之后》
经济学消息报2000.7.14
【8】卞悟《有了真问题才有真学问》
《读书》1998年第6期
【9】曹锦清《黄河边的中国》P640上海文艺出版社
【10】秦晖：《“大共同体本位”与传统中国社会》
《传统十论》P109、111复旦大学出版社
【11】钱颖一、许成刚：《中国的经济改革为什么与众不同》
原载《经济社会体制比较》1993年11月 董彦彬译自英文
【12】秦晖：《西儒会融，解构“法道互补”》
《传统十论》P196复旦大学出版社
【13】曹锦清：《黄河边的中国》P630上海文艺出版社
【14】秦晖、金雁：《转轨经济学中的公正问题》
《经济转轨与社会公正》P229河南人民出版社
【15】、【16】钱颖一：《中国特色的维护市场的经济联邦制》
与巴里•温加斯特合著。原连载于《经济学消息报》1995.7.8-10.27，王五一译自英文
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