My OperaFriday, November 26, 2010 11:09:01 AM
3.3. Трансформация системы
социальной защиты населения
Социально-структурные реформы 1990-х годов сопровождались существенными переменами в государственной организации системы социальной защиты населения.
Социальная защита – это защита нормального социального положения от социальных рисков (рисков социального происхождения). Возникновение новой системы социальных рисков, закономерных для капиталистического строя, объективно требовало коренной реформы социальной защиты.
В тоталитарном обществе единственный субъект действия в сфере социальной защиты (единственный “защитник”) – государство.
В буржуазно-демократическом обществе в системе социальной защиты помимо государственных гарантий присутствуют и иные (страховые и коллективно-договорные) защитительные механизмы. Их назначение - повысить уровень социальной защищённости по сравнению с государственными гарантиями.
Роль демократического государства в системе социальной защиты - формирование принципиального облика взаимоотношений между социально-классовыми группами. Государственные социальные гарантии (круг социальных обязательств государства), закреплённые конституционно и в других законных нормах, создают основу системы социальной защиты и обеспечивают устойчивость социальной защищённости всех и каждой социальной группы.
В России в 1990-х годах, напротив, стала проводиться линия на фактическое разгосударствление социальной защиты, на сужение круга и объёма государственных гарантий, уменьшение масштаба охвата населения государственными гарантиями. При этом выполнение обязательств государства, функционирование всех других механизмов социальной защиты в значительной степени торпедировалось разлаженностью системы правоприменения и правопорядка.
Социальная защита на принципах “отделения” от государства – такая тенденция в социальной политике означала снятие с государства его обязанностей по контролю и регулированию важнейших параметров уровня и условий жизни населения. Это отрицательно сказалось на социальной защищённости в первую очередь трудящегося большинства.
Нормальная для развитых капиталистических стран система социальной защиты должна непременно охватывать всех без исключения граждан, все социальные группы. Она должна при этом строиться, исходя из дифференцированного (нормально неравного для капиталистического общества) социального положения. Этот принцип также был нарушен при проведении шоковых реформ.
Правительство отказалось от всеобщности социальной защиты (от охвата защитой всех граждан) и перешло к социальной защите “по возможностям государства”. Эти возможности в период первоначального накопления капитала были сознательно ограничены скудными средствами для защиты “слабых” - так называемых социально уязвимых слоев общества . Социальные группы, не включенные в состав “наиболее уязвимых” (и наёмные трудящиеся, и предприниматели, и др.), строго говоря, оказались лишенными части своих социальных прав.
Прежняя (советских времён) система социальной защиты обеспечивала большинству населения хоть и нищенское, но устойчивое социально-экономическое положение. В период шоковых реформ старая система социальной защиты была разрушена, но взамен старой системы не создавалась такая новая, которая эффективно защищала бы население от рисков рыночно-капиталистической экономики. Правительственная социальная политика не укладывалась даже в формулу “защита слабого и неимущего”, провозглашенную на переходный период к рынку .
И в период шоковых реформ, и во второй половине 1990-х годов политика государства в области социальной защиты строилась на следующих основных принципах:
- минимизация государственных расходов на социальную защиту;
- подмена принципа гарантированной социальной защиты эпизодической поддержкой (нередко - частичным компенсированием);
- запаздывающая и недостаточная поддержка явно деградирующих слоев населения (вместо проведения опережающих мер социальной защиты);
- бессистемное проведение социальных мероприятий по преимуществу как вынужденных уступок под давлением “снизу”;
- использование мер по социальной защите в качестве способа нейтрализовать или привлечь на свою сторону фактически или потенциально наиболее мощные политические силы (например, шахтёров, научившихся солидарно бастовать);
- преувеличение в пропагандистской деятельности государства реального значения различных уступок и подачек населению (типа ваучеров, бесплатных акций без права голоса и пр.).
Главной особенностью государственной политики социальной защиты в 1990-е годы был не только уход государства от ответственности за формирование нормального уровня и достойных условий жизни граждан. Российское государство, взяв линию на всемерное содействие форсированному первоначальному накоплению капитала, оказалось не главным социальным защитником населения от рисков социального происхождения, а одним из основных непосредственных источников социальных рисков. Эта особенность, что интересно отметить, признавалась в некоторых документах правительства в середине 1990-х годов.
Проиллюстрируем логику (принципиальный курс) российского государства в трансформировании системы социальной защиты в 1990-х годах двумя эпизодами, связанными с пенсионным делом.
По отношению к населению в социальной политике государства в 1990-х годах преобладало конфискационное начало. Об урезании трудовых доходов (заработков, пенсий, страховых платежей) уже было сказано выше. При анализе государственной социальной политики в 1990-х годах редко заходит речь о других конфискациях. Самые большие из них - непризнание правительством и государством страховых обязательств перед населением, возникших еще в СССР. Новая Россия унаследовала имущество СССР, но не признала и до сих пор не признаёт его обязательств перед населением. А с этим в решающей мере связана дистрофия всего социально-страхового дела в современной России.
Существовавшая в СССР система распределения и движения средств в хозяйстве не ставила целью прозрачно отразить их конечное предназначение. Централизация ресурсов в “общий котел” - госбюджет, а затем выделение целевых ассигнований из бюджета - такой была принципиальная схема. Издержки производства содержали лишь символическую величину на месте той части необходимого продукта, которая дополняет заработную плату. То есть издержки предприятий занижались за счет того, что часть необходимого продукта, потребная для страхования и резервирования, изымалась в основном не в форме страховых платежей, а через налоги (в основном через налог с оборота) и отчисления от прибыли в бюджет.
Такой механизм движения значительной части необходимого продукта сосредоточивал средства на социальную защиту в руках (на счетах) государства. Эти средства и сейчас составляют часть государственной собственности. В силу своего предназначения эта часть государственной собственности не должна была перейти в частные руки ни при какой приватизации. А если перешла - значит конфискована государством.
С начала реформ были введены страховые и резервные платежи во внебюджетные государственные фонды. Размер платежей в момент введения был соразмерен задачам социальной защиты. Но подчеркнем - ибо это принципиально важно! - размер введенных с начала реформ обязательных страховых платежей был достаточен для социальной защиты только работающих. Потребности социальной защиты нетрудоспособных этими платежами не покрывались и не должны были покрываться, так как закончившие трудиться (или проработавшие уже по 10-15 лет) поколения уже накопили средства для своей социальной защиты (полностью или в значительной мере).
Позже, при резком понижении реальных заработков размеры платежей стали совершенно не соразмерными задачам социальной защиты. Но общий подход остался прежним. Если даже поднять обязательные платежи до объективно необходимых размеров, это решит задачи социальной защиты только тех, кто начинает трудиться. Средства же для социальной защиты тех, кто еще жив и трудился до начала радикальных реформ частично (в немалых объемах) находятся в составе государственной собственности.
Шоковый метод реформ широко использует конфискации. В явном виде были конфискованы денежные сбережения населения. Средства на социальную защиту также конфискованы, но как бы в скрытом виде. Было объяснено, что общественные иждивенцы (прежде всего пенсионеры) получают пенсии за счет страховых взносов ныне работающих. Это подлог, это конфискационный трюк. Он игнорирует природу пенсионных, а отчасти и страховых фондов как резервных, отложенных для будущих трат теми, за кого или кем в течение трудовой жизни вносились страховые платежи.
Стало быть, возникающая с начала реформ система социальной защиты обречена на хроническую дистрофию, на хронический недостаток средств, поскольку накопленные до начала реформ средства на социальную защиту были сосредоточены у государства, а с началом реформ конфискованы государством. Конфискация состояла в непризнании государством наличия исходных накопленных ресурсов для социальной защиты и в организации практики пенсионного обеспечения, медицинского и социального страхования исключительно за счет текущих страховых платежей.
Государство должно было вернуть народу средства для социальной защиты, накопленные до начала реформ. Для этого государство должно было передать часть своей собственности государственным внебюджетным фондам. Оно этого не сделало и даже не подумало сделать. По расчётам Б.В.Ракитского, проведённым в 2001 г. по занижающей методике, государство конфисковало (не передало в пенсионный фонд России) средства на выполнение пенсионных обязательств, образовавшихся ещё в СССР, в сумме, равной по покупательной способности, как минимум, 1200 млрд. долларов США.
Но этим не ограничились государственные посягательства на пенсионные средства и другие социально-страховые средства. Поначалу в 1990-х годах вновь организованные внебюджетные фонды обязательного государственного страхования были недоступны для исполнительной власти (для федерального правительства). Это принесло положительные плоды в 1992-1993 годах, когда бушевала гиперинфляция, но Пенсионный фонд России, подчинённый непосредственно Верховному Совету РФ, всё же обеспечивал существенную индексацию пенсий. После государственного переворота сентября-октября 1993 г. ПФР оказался подчинённым исполнительной власти, и индексация пенсий прекратилась. Правительство Черномырдина вынудило внебюджетные фонды вкладывать немалые, а то и все свои средства в ГКО, так что дефолт 1998 г. принёс новую конфискацию средств этих фондов.
История конфискаций средств, предназначенных для социальной защиты населения России, в 1990-е годы пока не написана. Но обязательно будет написана.
3.4. Принципиально новые подходы к социальному
хозяйству (к системе отраслей особенного
социального предназначения)
Социальное хозяйство - обобществленная часть крупного народнохозяйственного комплекса отраслей жизнеобеспечения населения, организуемая и управляемая государственными и муниципальными органами власти . К социальному хозяйству относятся просвещение, образование, культура, здравоохранение, жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, санаторно-курортный комплекс, оздоровительный и туристический комплекс (без экспортной части), физкультура и спорт (без профессионального спорта), социальная работа и др.
В содержательном плане социальное хозяйство как крупный народнохозяйственный комплекс вычленяется в составе хозяйства страны не по технико-технологическим особенностям и не по месту его отраслей в производственной кооперации труда, а по общему для его отраслей социально-хозяйственному предназначению.
Социальное предназначение социального хозяйства предопределяет социальную заданность профиля его отраслей. Это те отрасли, которые без воздействия государства и общества в целом не получат необходимого и достаточного развития, а потому решения о их развитии или свёртывании нельзя принимать сугубо экономическим методом покупательского “голосования рублём” на товарных рынках. Сугубо экономические методы годятся, когда они не расходятся с социальными задачами. А когда расходятся - приоритет за социальными задачами. Так устроено любое общественное хозяйство. Социально-хозяйственное предназначение, социальная заданность вложения и использования ресурсов - это и есть закономерное обеспечение приоритета (первенства) социальных задач (целей, интересов) при организации и деятельности некоторых отраслей реальной экономики, образующих социальное хозяйство.
Исторически все отрасли обобществленного сектора социального хозяйства сформировались именно из желания общества и государства повысить в общем объеме потребления долю средств на удовлетворение потребностей, недооцениваемых индивидуальными потребителями (менее для них настоятельных, а с общественной точки зрения очень важных). В той мере, в какой потребители готовы тратить достаточно средств на удовлетворение общественно приоритетных потребностей, нужды в дотировании и льготировании их потребления нет. Напротив, в той мере, в какой индивидуальные потребители “недооценивают”, по мерке общественных приоритетов, те или иные потребности, общество и государство “опекают” эти потребности, добиваясь должного их удовлетворения путем льготного, дотационного или бесплатного предоставления. Эта деятельность общества и государства приобретает вид обобществленного сектора социального хозяйства, сектора социальной приоритетности, предмета государственных и общественных социальных программ.
Социальное хозяйство, повторим, имеется в любом обществе, но в обществах, организованных по моделям социального государства его роль заметнее и существеннее.
В тоталитарном СССР имело место тоталитарное социальное государство. Социальное хозяйство развилось в связи с этим в обширный и жизненно важный для населения сектор (комплекс). Он управлялся в СССР, как и другие комплексы и отрасли, командно-карательными методами посредством директивного установления вышестоящим органом хозяйственного управления нижестоящему звену программы выпуска (производственной программы) и программы поставок (обслуживания), а также нормативов расчётов (твёрдых цен). Тоталитарное государство решало вопросы стратегической направленности, приоритетности, объёмов финансирования и кредитования, а также дотирования отраслей социального хозяйства, капиталовложений в это хозяйство. Общей направленностью решений были минимизация государственных затрат на поддержание социальных условий жизнедеятельности народа, кастовая дифференциация этих условий при том, что в целом централизованное рационирование и нормирование потребностей населения и уровней их удовлетворения носило сдерживающий характер (если и не аскетический, то спартанский).
В демократическом обществе социальная заданность и сбалансированность социального хозяйства складывается как результат социальной политики, под влиянием взаимодействий множества реальных самостоятельных субъектов (социальных групп и их представителей, среди которых ведущую роль играет демократическое государство). Инструментами при этом служат бюджетные предназначения для расходов на социальное хозяйство, социальные программы, хозяйственные планы, конкурсы на государственные заказы, поставки и закупки и т.п.
Понятно, что с падением тоталитарного режима прежние методы регулирования социального хозяйства должны были уступить место новым, демократическим методам. Но это не означало игнорирования потребности общества в социальном хозяйстве и не снимало с государства и местных властей обязанности обеспечивать нормальную работу учреждений просвещения, культуры, образования, социальной работы, жилищно-коммунального обслуживания, здравоохранения и т.п.
К сожалению, ультралиберальная идеология шоковых реформ (идеология монетаризма) основана как раз на идее ухода государства из всех сфер хозяйствования. Отсюда установка на отказ от социального хозяйства как комплекса отраслей (и учреждений) особенного социально-хозяйственного предназначения. По логике ультралиберализма, любое предприятие без всякого исключения действует только по законам свободного рынка, подчиняется регулирующим требованиям только рынка, улавливает только сигналы индивидуального платёжеспособного спроса - “голосования непосредственного потребителя рублём”.
В соответствии с ультралиберальной установкой шоковых реформаторов были разработаны планы “социальной ваучеризации”, то есть передела собственности на учреждения социального хозяйства. Исполнение этого плана в полном объёме было отложено, а потому костяк учреждений социального хозяйства остался-таки в государственной и муниципальной собственности. Однако реальные государственные расходы на социальное хозяйство были резко сокращены, был взят курс на сужение круга и сокращения объёмов бесплатных и льготных услуг учреждений социального хозяйства, на перевод части привычных для населения услуг с бесплатной и льготной основы на частичную или полную платность. Некоторые из подотраслей социального хозяйства (например, уникальная подотрасль российского здравоохранения - санаторно-курортное дело) были по сути приговорены реформаторами к полной ликвидации (или перерождению) на том основании, что “в развитых странах капитала таких отраслей нет”.
Нищенским стало положение врачей, учителей, библиотекарей, медсестёр, санитаров, доцентов, профессоров, воспитателей и нянь детских дошкольных учреждений, всего рядового персонала учреждений социального хозяйства. Нищенский уровень заработков за нормальный рабочий день дополнялся многомесячными задержками выплаты уже начисленных заработков. Это привело к чрезмерному совместительству и чрезмерному удлинению рабочего времени, к падению качества обслуживания, к массовому оттоку или деквалификации кадров.
Недопустимо изнашивалась материально-техническая база социального хозяйства, погружаясь по преимуществу в полуразрушенное и аварийное состояние. Немало детских садов и яслей было закрыто, а их помещения проданы или сданы в аренду коммерческим структурам, значительная часть материально-технической базы вузов сдавалась (и до сих пор сдаётся) в аренду коммерческим структурам. Такая же картина сложилась и в учреждениях здравоохранения.
Конфискационные меры (вроде “ликвидации инфляционного навеса” 2 января 1992, черного вторника 1994 г., “дефолта” 1998 г.) скачкообразно подрывали финансовое положение отраслей социального хозяйства и урезали реальные доходы персонала.
В целом отрасли социального хозяйства России в 1990-е годы непрерывно деградировали, разрушались. Правительство России обратило на внимание на эти процессы разрушения только в середине 2000-х годов. Но об этом будет сказано специально в разделе 5 настоящей главы.
социальной защиты населения
Социально-структурные реформы 1990-х годов сопровождались существенными переменами в государственной организации системы социальной защиты населения.
Социальная защита – это защита нормального социального положения от социальных рисков (рисков социального происхождения). Возникновение новой системы социальных рисков, закономерных для капиталистического строя, объективно требовало коренной реформы социальной защиты.
В тоталитарном обществе единственный субъект действия в сфере социальной защиты (единственный “защитник”) – государство.
В буржуазно-демократическом обществе в системе социальной защиты помимо государственных гарантий присутствуют и иные (страховые и коллективно-договорные) защитительные механизмы. Их назначение - повысить уровень социальной защищённости по сравнению с государственными гарантиями.
Роль демократического государства в системе социальной защиты - формирование принципиального облика взаимоотношений между социально-классовыми группами. Государственные социальные гарантии (круг социальных обязательств государства), закреплённые конституционно и в других законных нормах, создают основу системы социальной защиты и обеспечивают устойчивость социальной защищённости всех и каждой социальной группы.
В России в 1990-х годах, напротив, стала проводиться линия на фактическое разгосударствление социальной защиты, на сужение круга и объёма государственных гарантий, уменьшение масштаба охвата населения государственными гарантиями. При этом выполнение обязательств государства, функционирование всех других механизмов социальной защиты в значительной степени торпедировалось разлаженностью системы правоприменения и правопорядка.
Социальная защита на принципах “отделения” от государства – такая тенденция в социальной политике означала снятие с государства его обязанностей по контролю и регулированию важнейших параметров уровня и условий жизни населения. Это отрицательно сказалось на социальной защищённости в первую очередь трудящегося большинства.
Нормальная для развитых капиталистических стран система социальной защиты должна непременно охватывать всех без исключения граждан, все социальные группы. Она должна при этом строиться, исходя из дифференцированного (нормально неравного для капиталистического общества) социального положения. Этот принцип также был нарушен при проведении шоковых реформ.
Правительство отказалось от всеобщности социальной защиты (от охвата защитой всех граждан) и перешло к социальной защите “по возможностям государства”. Эти возможности в период первоначального накопления капитала были сознательно ограничены скудными средствами для защиты “слабых” - так называемых социально уязвимых слоев общества . Социальные группы, не включенные в состав “наиболее уязвимых” (и наёмные трудящиеся, и предприниматели, и др.), строго говоря, оказались лишенными части своих социальных прав.
Прежняя (советских времён) система социальной защиты обеспечивала большинству населения хоть и нищенское, но устойчивое социально-экономическое положение. В период шоковых реформ старая система социальной защиты была разрушена, но взамен старой системы не создавалась такая новая, которая эффективно защищала бы население от рисков рыночно-капиталистической экономики. Правительственная социальная политика не укладывалась даже в формулу “защита слабого и неимущего”, провозглашенную на переходный период к рынку .
И в период шоковых реформ, и во второй половине 1990-х годов политика государства в области социальной защиты строилась на следующих основных принципах:
- минимизация государственных расходов на социальную защиту;
- подмена принципа гарантированной социальной защиты эпизодической поддержкой (нередко - частичным компенсированием);
- запаздывающая и недостаточная поддержка явно деградирующих слоев населения (вместо проведения опережающих мер социальной защиты);
- бессистемное проведение социальных мероприятий по преимуществу как вынужденных уступок под давлением “снизу”;
- использование мер по социальной защите в качестве способа нейтрализовать или привлечь на свою сторону фактически или потенциально наиболее мощные политические силы (например, шахтёров, научившихся солидарно бастовать);
- преувеличение в пропагандистской деятельности государства реального значения различных уступок и подачек населению (типа ваучеров, бесплатных акций без права голоса и пр.).
Главной особенностью государственной политики социальной защиты в 1990-е годы был не только уход государства от ответственности за формирование нормального уровня и достойных условий жизни граждан. Российское государство, взяв линию на всемерное содействие форсированному первоначальному накоплению капитала, оказалось не главным социальным защитником населения от рисков социального происхождения, а одним из основных непосредственных источников социальных рисков. Эта особенность, что интересно отметить, признавалась в некоторых документах правительства в середине 1990-х годов.
Проиллюстрируем логику (принципиальный курс) российского государства в трансформировании системы социальной защиты в 1990-х годах двумя эпизодами, связанными с пенсионным делом.
По отношению к населению в социальной политике государства в 1990-х годах преобладало конфискационное начало. Об урезании трудовых доходов (заработков, пенсий, страховых платежей) уже было сказано выше. При анализе государственной социальной политики в 1990-х годах редко заходит речь о других конфискациях. Самые большие из них - непризнание правительством и государством страховых обязательств перед населением, возникших еще в СССР. Новая Россия унаследовала имущество СССР, но не признала и до сих пор не признаёт его обязательств перед населением. А с этим в решающей мере связана дистрофия всего социально-страхового дела в современной России.
Существовавшая в СССР система распределения и движения средств в хозяйстве не ставила целью прозрачно отразить их конечное предназначение. Централизация ресурсов в “общий котел” - госбюджет, а затем выделение целевых ассигнований из бюджета - такой была принципиальная схема. Издержки производства содержали лишь символическую величину на месте той части необходимого продукта, которая дополняет заработную плату. То есть издержки предприятий занижались за счет того, что часть необходимого продукта, потребная для страхования и резервирования, изымалась в основном не в форме страховых платежей, а через налоги (в основном через налог с оборота) и отчисления от прибыли в бюджет.
Такой механизм движения значительной части необходимого продукта сосредоточивал средства на социальную защиту в руках (на счетах) государства. Эти средства и сейчас составляют часть государственной собственности. В силу своего предназначения эта часть государственной собственности не должна была перейти в частные руки ни при какой приватизации. А если перешла - значит конфискована государством.
С начала реформ были введены страховые и резервные платежи во внебюджетные государственные фонды. Размер платежей в момент введения был соразмерен задачам социальной защиты. Но подчеркнем - ибо это принципиально важно! - размер введенных с начала реформ обязательных страховых платежей был достаточен для социальной защиты только работающих. Потребности социальной защиты нетрудоспособных этими платежами не покрывались и не должны были покрываться, так как закончившие трудиться (или проработавшие уже по 10-15 лет) поколения уже накопили средства для своей социальной защиты (полностью или в значительной мере).
Позже, при резком понижении реальных заработков размеры платежей стали совершенно не соразмерными задачам социальной защиты. Но общий подход остался прежним. Если даже поднять обязательные платежи до объективно необходимых размеров, это решит задачи социальной защиты только тех, кто начинает трудиться. Средства же для социальной защиты тех, кто еще жив и трудился до начала радикальных реформ частично (в немалых объемах) находятся в составе государственной собственности.
Шоковый метод реформ широко использует конфискации. В явном виде были конфискованы денежные сбережения населения. Средства на социальную защиту также конфискованы, но как бы в скрытом виде. Было объяснено, что общественные иждивенцы (прежде всего пенсионеры) получают пенсии за счет страховых взносов ныне работающих. Это подлог, это конфискационный трюк. Он игнорирует природу пенсионных, а отчасти и страховых фондов как резервных, отложенных для будущих трат теми, за кого или кем в течение трудовой жизни вносились страховые платежи.
Стало быть, возникающая с начала реформ система социальной защиты обречена на хроническую дистрофию, на хронический недостаток средств, поскольку накопленные до начала реформ средства на социальную защиту были сосредоточены у государства, а с началом реформ конфискованы государством. Конфискация состояла в непризнании государством наличия исходных накопленных ресурсов для социальной защиты и в организации практики пенсионного обеспечения, медицинского и социального страхования исключительно за счет текущих страховых платежей.
Государство должно было вернуть народу средства для социальной защиты, накопленные до начала реформ. Для этого государство должно было передать часть своей собственности государственным внебюджетным фондам. Оно этого не сделало и даже не подумало сделать. По расчётам Б.В.Ракитского, проведённым в 2001 г. по занижающей методике, государство конфисковало (не передало в пенсионный фонд России) средства на выполнение пенсионных обязательств, образовавшихся ещё в СССР, в сумме, равной по покупательной способности, как минимум, 1200 млрд. долларов США.
Но этим не ограничились государственные посягательства на пенсионные средства и другие социально-страховые средства. Поначалу в 1990-х годах вновь организованные внебюджетные фонды обязательного государственного страхования были недоступны для исполнительной власти (для федерального правительства). Это принесло положительные плоды в 1992-1993 годах, когда бушевала гиперинфляция, но Пенсионный фонд России, подчинённый непосредственно Верховному Совету РФ, всё же обеспечивал существенную индексацию пенсий. После государственного переворота сентября-октября 1993 г. ПФР оказался подчинённым исполнительной власти, и индексация пенсий прекратилась. Правительство Черномырдина вынудило внебюджетные фонды вкладывать немалые, а то и все свои средства в ГКО, так что дефолт 1998 г. принёс новую конфискацию средств этих фондов.
История конфискаций средств, предназначенных для социальной защиты населения России, в 1990-е годы пока не написана. Но обязательно будет написана.
3.4. Принципиально новые подходы к социальному
хозяйству (к системе отраслей особенного
социального предназначения)
Социальное хозяйство - обобществленная часть крупного народнохозяйственного комплекса отраслей жизнеобеспечения населения, организуемая и управляемая государственными и муниципальными органами власти . К социальному хозяйству относятся просвещение, образование, культура, здравоохранение, жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, санаторно-курортный комплекс, оздоровительный и туристический комплекс (без экспортной части), физкультура и спорт (без профессионального спорта), социальная работа и др.
В содержательном плане социальное хозяйство как крупный народнохозяйственный комплекс вычленяется в составе хозяйства страны не по технико-технологическим особенностям и не по месту его отраслей в производственной кооперации труда, а по общему для его отраслей социально-хозяйственному предназначению.
Социальное предназначение социального хозяйства предопределяет социальную заданность профиля его отраслей. Это те отрасли, которые без воздействия государства и общества в целом не получат необходимого и достаточного развития, а потому решения о их развитии или свёртывании нельзя принимать сугубо экономическим методом покупательского “голосования рублём” на товарных рынках. Сугубо экономические методы годятся, когда они не расходятся с социальными задачами. А когда расходятся - приоритет за социальными задачами. Так устроено любое общественное хозяйство. Социально-хозяйственное предназначение, социальная заданность вложения и использования ресурсов - это и есть закономерное обеспечение приоритета (первенства) социальных задач (целей, интересов) при организации и деятельности некоторых отраслей реальной экономики, образующих социальное хозяйство.
Исторически все отрасли обобществленного сектора социального хозяйства сформировались именно из желания общества и государства повысить в общем объеме потребления долю средств на удовлетворение потребностей, недооцениваемых индивидуальными потребителями (менее для них настоятельных, а с общественной точки зрения очень важных). В той мере, в какой потребители готовы тратить достаточно средств на удовлетворение общественно приоритетных потребностей, нужды в дотировании и льготировании их потребления нет. Напротив, в той мере, в какой индивидуальные потребители “недооценивают”, по мерке общественных приоритетов, те или иные потребности, общество и государство “опекают” эти потребности, добиваясь должного их удовлетворения путем льготного, дотационного или бесплатного предоставления. Эта деятельность общества и государства приобретает вид обобществленного сектора социального хозяйства, сектора социальной приоритетности, предмета государственных и общественных социальных программ.
Социальное хозяйство, повторим, имеется в любом обществе, но в обществах, организованных по моделям социального государства его роль заметнее и существеннее.
В тоталитарном СССР имело место тоталитарное социальное государство. Социальное хозяйство развилось в связи с этим в обширный и жизненно важный для населения сектор (комплекс). Он управлялся в СССР, как и другие комплексы и отрасли, командно-карательными методами посредством директивного установления вышестоящим органом хозяйственного управления нижестоящему звену программы выпуска (производственной программы) и программы поставок (обслуживания), а также нормативов расчётов (твёрдых цен). Тоталитарное государство решало вопросы стратегической направленности, приоритетности, объёмов финансирования и кредитования, а также дотирования отраслей социального хозяйства, капиталовложений в это хозяйство. Общей направленностью решений были минимизация государственных затрат на поддержание социальных условий жизнедеятельности народа, кастовая дифференциация этих условий при том, что в целом централизованное рационирование и нормирование потребностей населения и уровней их удовлетворения носило сдерживающий характер (если и не аскетический, то спартанский).
В демократическом обществе социальная заданность и сбалансированность социального хозяйства складывается как результат социальной политики, под влиянием взаимодействий множества реальных самостоятельных субъектов (социальных групп и их представителей, среди которых ведущую роль играет демократическое государство). Инструментами при этом служат бюджетные предназначения для расходов на социальное хозяйство, социальные программы, хозяйственные планы, конкурсы на государственные заказы, поставки и закупки и т.п.
Понятно, что с падением тоталитарного режима прежние методы регулирования социального хозяйства должны были уступить место новым, демократическим методам. Но это не означало игнорирования потребности общества в социальном хозяйстве и не снимало с государства и местных властей обязанности обеспечивать нормальную работу учреждений просвещения, культуры, образования, социальной работы, жилищно-коммунального обслуживания, здравоохранения и т.п.
К сожалению, ультралиберальная идеология шоковых реформ (идеология монетаризма) основана как раз на идее ухода государства из всех сфер хозяйствования. Отсюда установка на отказ от социального хозяйства как комплекса отраслей (и учреждений) особенного социально-хозяйственного предназначения. По логике ультралиберализма, любое предприятие без всякого исключения действует только по законам свободного рынка, подчиняется регулирующим требованиям только рынка, улавливает только сигналы индивидуального платёжеспособного спроса - “голосования непосредственного потребителя рублём”.
В соответствии с ультралиберальной установкой шоковых реформаторов были разработаны планы “социальной ваучеризации”, то есть передела собственности на учреждения социального хозяйства. Исполнение этого плана в полном объёме было отложено, а потому костяк учреждений социального хозяйства остался-таки в государственной и муниципальной собственности. Однако реальные государственные расходы на социальное хозяйство были резко сокращены, был взят курс на сужение круга и сокращения объёмов бесплатных и льготных услуг учреждений социального хозяйства, на перевод части привычных для населения услуг с бесплатной и льготной основы на частичную или полную платность. Некоторые из подотраслей социального хозяйства (например, уникальная подотрасль российского здравоохранения - санаторно-курортное дело) были по сути приговорены реформаторами к полной ликвидации (или перерождению) на том основании, что “в развитых странах капитала таких отраслей нет”.
Нищенским стало положение врачей, учителей, библиотекарей, медсестёр, санитаров, доцентов, профессоров, воспитателей и нянь детских дошкольных учреждений, всего рядового персонала учреждений социального хозяйства. Нищенский уровень заработков за нормальный рабочий день дополнялся многомесячными задержками выплаты уже начисленных заработков. Это привело к чрезмерному совместительству и чрезмерному удлинению рабочего времени, к падению качества обслуживания, к массовому оттоку или деквалификации кадров.
Недопустимо изнашивалась материально-техническая база социального хозяйства, погружаясь по преимуществу в полуразрушенное и аварийное состояние. Немало детских садов и яслей было закрыто, а их помещения проданы или сданы в аренду коммерческим структурам, значительная часть материально-технической базы вузов сдавалась (и до сих пор сдаётся) в аренду коммерческим структурам. Такая же картина сложилась и в учреждениях здравоохранения.
Конфискационные меры (вроде “ликвидации инфляционного навеса” 2 января 1992, черного вторника 1994 г., “дефолта” 1998 г.) скачкообразно подрывали финансовое положение отраслей социального хозяйства и урезали реальные доходы персонала.
В целом отрасли социального хозяйства России в 1990-е годы непрерывно деградировали, разрушались. Правительство России обратило на внимание на эти процессы разрушения только в середине 2000-х годов. Но об этом будет сказано специально в разделе 5 настоящей главы.
